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张明接副厅长在全省“十二五”年森林采伐限额编制工作启动会上的讲话

时间:2009-11-11 11:37:3 信息来源:林政处 阅读:18082 次

张明接副厅长在全省“十二五”年森林采伐限额编制工作启动会上的讲话
(根据录音整理)
 

同志们:
        今天召开的全省“十二五”期间年森林采伐限额编制工作启动会,是一个十分重要的会议。厅党组高度重视“十二五”期间年森林采伐限额编制工作,会前专门听取了汇报,并决定召开今天的会议,就单项工作召开这么大规模的会议,这是很少的。编限工作事关森林资源的培育、利用、保护和可持续发展,做好这项工作具有重大意义。下面根据厅党组研究的意见和国家林业局对“十二五”编限工作的部署要求,我讲四点意见:
        一、重要意义
       (一)做好编限工作是依法行政,加强林政资源管理的需要
       《森林法》规定森林采伐实行限额管理制度,限额管理是林业行政管理的核心工作之一。一方面,做好编限工作是《森林法》的明文规定,是依据《森林法》要求实施的重要法律制度。我国已经连续执行了五期的采伐限额,为合理利用森林资源发挥了巨大而积极的作用。另一方面,做好编限工作也是加强林政资源有序管理的基础。八闽大地“八山一水一分田”,八山如何管好、如何做到有序利用、如何做到可持续经营,意义重大,基础就是编制好采伐限额。要依法开展林业行政管理,就是要科学测算、科学编制和严格管理采伐限额。
       (二)做好编限工作是深化林改,落实林农采伐处置权的需要
        2003年,我省在全国率先开展集体林权制度改革,将林地使用权、林木所有权落实给林农。其目的就是要调动林农的生产积极性,促进农民增收,但明晰产权仅是手段,是调动林农生产积极性的第一步,最终目标是要保证林农依法获得林木的处置权和收益权,如果处置权不能落实到位,就没有达到林改的目的。因此,必须深化改革,积极有效地落实林木处置权,要从编制“十二五”期间采伐限额入手,逐步实现“树好砍、树好管”。只有这样才能调动和释放广大林农经营森林的巨大潜能,才能挖掘林地的巨大潜力,提升林改的整体效应,为促进可持续经营、发展现代林业提供强大的动力。近年来,延平区等地积极开展商品林按小班面积控制采伐的改革试点,把蓄积限额管理转化为面积限额管理,既方便了林农,又化解了管理者的难点,取得了很好成效,大家可以借鉴学习。
        (三)做好编限工作是顺应变化,提高林业服务管理水平的需要
        林业的一切工作,无论是管理职能,还是服务职能,归根结底都是为人民服务,为林农服务。林改使全省林业形势发生了巨大的变化:一是林木所有权和林地使用权由单一形式转向多元化发展。原来只有国有林、集体林两种,现在是国有、集体、企业、合作社、林农等多元化形式,并且以林农个人所有为主;过去服务对象面对的是村委会,现在面对的是千家万户。林业服务对象变了,对象变多,主体变小,在采伐管理上必须适应这种变化;二是社会需要和谐更加追求民主化。随着经济社会的快速发展,经济上追求利益最大化,社会管理上追求民主化,人们不仅需要丰富的物质,也需要有民主的政治,参与社会管理欲望越来越强,希望社会和谐的要求越来越高,这已经成为整个世界发展的潮流。林业部门也要顺应这种形势的变化,大力改善管理、改善服务。改善管理包括改善管理方式方法和创新管理制度;改善服务包括提高服务水平、服务效率和改进服务态度,林业行政管理只有与时俱进,才能跟上形势的发展。
       (四)做好编限工作是落实科学发展观,促进林业可持续经营的需要
        一方面,社会需要生态。当今时代人们对生态产品的需求越来越高,越来越强烈,历史上从来没有像现在这样重视生态,哪里有青山绿水,哪里有新鲜空气,哪里就成为人们追求向往的地方。每年有许多人走进森林呼吸清新空气,俗称“洗肺”。据检测,武夷山自然保护区每立方厘米的负氧离子数最高可达十一万个,而闹市区一般只有几百个,所以武夷山会吸引大批游客。另一方面,林农渴望致富。林农获得了林地使用权和林木所有权,就想靠山吃山,希望能从事林业致富,希望通过资源培育获得更多的报酬。如何做到生态受保护、林农得实惠,这就要求我们正确处理好保护、利用、发展的相互关系。限额编制是林业的一项重要的基础性工作,在处理森林资源的保护、利用、发展的关系方面,它是基础、是导向、是方向标、是指挥棒。为此,作为林业工作者,特别是从事林政资源管理的同志们,在考虑编限的时候,既要考虑经济利益,特别是农民的经济利益,又要考虑保护青山绿水;既要考虑林农的近期利益,又要考虑社会发展的长远利益;既要考虑林政管理有序不乱,又要考虑老百姓的办理采伐手续便捷;既要考虑到利用木材,还要考虑到发展资源,更要考虑保护生态。这就要求我们科学编限,要找准最适宜的切入点,最佳的平衡点,以实现经济效益、生态效益、社会效益最大化,近期利益和长远利益相统一。
        二、基本原则
       (一)指导思想
        这次编限的指导思想是认真贯彻落实科学发展观,大力发展海西现代林业,实现森林资源越采越多、越采越好、越采越大,青山常在,永续利用。通过本期的限额编制、管理和执行。我省的森林覆盖率高于现在水平,继续保持全国领先地位,林分质量好于现有状况。
        从我省森林资源现状看,越采越多做到了,越采越好却没有做到,发展的潜力还很大。全省森林资源的亩均蓄积量不足5立方米,而全省国有林场亩蓄积量却能达到9.8立方米,是平均数的两倍,这说明什么?同样的山,同样的水,而林木蓄积量却是两倍,这证明经营管理的重要性。还有,与解放初期相比现在的林木是越采越小。福州市 “三坊七巷” 改造工程指挥部,向林业部门提出需要大口径杉木,我们无法提供;社会发展也需要珍贵木材、优质阔叶树等资源,我们也无法满足,这种现状对资源培育和经营提出了挑战。对此,作为编限工作者,不能就编限而编限,林政工作者不能就管理而管理,要全面考虑如何使我省的森林资源越来越多、越来越好、越来越优,充分满足社会发展、经济建设与生态文明的需要。这就要求在编限当中体现我们的导向,使采伐与经营相结合,使林农更愿意去从事大径材的培育,更愿意去从事乡土珍贵树种的培育。这是一个系统工程,需要整个林业政策的支持,需要社会各方面的配合。
       (二)编制原则
       总的来讲就是“两个总控、三个管严、三个放活”。
       两个总控。一个是采伐限额总量控制。根据全省森林资源状况和生长量大于消耗量的基本原则,经省林业厅厅长办公会研究确定,全省“十二五”期间年森林采伐限额控制在2300万立方米,比“十一五”期间的年森林采伐限额2578万立方米略降。分解到各设区市是:南平725万立方米、三明715万立方米、龙岩366万立方米、漳州122万立方米、厦门7万立方米、泉州111万立方米、莆田36万立方米、福州104万立方米、宁德114万立方米。这个分解数既有考虑资源增长与消耗的相对平衡,也有考虑近年来沿海地区速生丰产桉树资源的大幅增长的情况,是经过综合考虑的。各地原则上就按照这个控制数分解到各县(市、区),没有充足的理由不得突破。全省2300万立方米采伐量包含了所有结构性的消耗限额。过去我们有商品材、自用材、薪炭材等结构分项,现在随着经济技术发展,使用液化气、沼气、电能、太阳能的企业、群众不断增加,薪炭材消耗不断减少,消耗结构在变。因此国家和省上采取总量控制放宽结构的政策,是与时俱进的表现。由于结构放宽,虽然我省“十二五”限额比“十一五”有所降低,实际上就商品材来说,有可能反而增加。
        第二个是森林覆盖率底线控制。各地森林覆盖率原则上以“十一五”末水平为基础,争取到“十二五”末略增,但不能降低。有的同志认为有了采伐限额控制,自然会使森林覆盖率水平得到控制,不必要两项都进行控制,但是经过我们认真研究,还是决定进行两项控制。因为随着森林经营水平的提高,蓄积量单产提高,特别是全省国有林场大径材培育规划的实施,全省总蓄积量将会提高,但森林覆盖率不一定会相应提高。保持现有森林覆盖率水平和全国领先的地位,是全省的大局,所以必须实施宏观总控。
        三个管严。一个是生态林要管严。顾名思义,生态林的目的是满足生态需要,而不是以木材利用为目的,理所当然在采伐上就要从严。但要使全省的生态林一根都不砍是很难做到。目前生态林是采用三级管理:一级禁止采伐,二级限制采伐,三级允许小面积采伐。“十一五”期间采用了这个办法,是符合实情的。“十二五”期间要进一步管严,生态林只有符合两个条件的才允许采伐:一是获得林木所有权后又划入生态林的,可采。在林改时,或在林改之前,或在划定生态林之前,林农已经获得林木所有权,但因生态区位需要,又划入生态林,并且发给了林权证,从《物权法》来说,他们就获得了法律保障,这种情况可采,但要依法要从严。采伐年龄要提高1-2个龄级,采伐方式只能是择伐或小块状皆伐,而且伐后迹地要营造阔叶树种,确保生态林的功能不降低。二是生态林需进行抚育更新的,可采。生态林随着林木生长,密度加大了,为了促进树木更好地生长,需要抚育采伐;或者生态林树龄老了,生态功能弱化了,需要更新采伐。所以,采伐生态林的目的是为了更好地保护和发展生态林,提高生态功能,而不是为了利用商品材。生态林能不能调整?怎么调整?这是一个要认真研究的问题。随着国家经济社会的快速发展,因基本建设需要征占用林地,生态林确实面临着不可能一成不变的问题。比如高速公路、铁路的建设,重点工业项目的建设,如果要征占用生态林甚至是沿海防护林,我们肯定要给予支持。但为了使生态林的面积比例不减少,必须实行“占一补一”。那么怎么调整?不是想调就调,要调就调,而要有一定程序来规范,要认真研究。总的要求:要顺向调,越调越好。体现在三个方面:一是区位越调越重。就是生态林要调整到我们认为需要生态保护的地方,比如“三线林”的一重山、水库周边、自然保护区、水源涵养地等;二是树种越调越优。如果是针叶林调出去的,最好是阔叶林调进来。阔叶林调出去的,必须把阔叶林调进来。要通过调整,让越来越多的天然阔叶林划为生态林;三是蓄积越调越高。调进的生态林单位蓄积量要高于调出的单位蓄积量。这样通过逐步调整,生态林就会变成区位越来越重要、树种越来越好、单位蓄积量越来越高。
        第二个是天然阔叶林要管严。天然阔叶林为什么要管严?一是阔叶林越来越少。随着天然林的减少,我省现有林分存在着针阔比例失调。二是林农营造阔叶林的积极性不高。因为加工杉木、松木的企业多,市场需求量大,林木采伐以后,不管林农还是企业,种下去的大多还是针叶林,阔叶林种得少。三是阔叶林的生态功能强。实践证明,天然阔叶林在涵养水源、保持水土、改善生态等方面都是其他林种所不能比拟的。天然阔叶林的减少对我们林业提出了挑战,所以对现有的天然阔叶林要从严管理。但是商品林中的阔叶林绝对不允许采伐在法律上是行不通的,也要保障所有者的处置权。一要限额,作出适当限制。如提高采伐年龄、限制小面积采伐、坡度控制采伐等。二要大力种植。要有计划的安排部分迹地营造阔叶林,特别是对生态林更新必须营造阔叶林。所以天然阔叶林要管严,从法律上来说要保障林农利益,从生态战略高度要考虑长远利益,二者要综合考虑,总的原则还是要管严。
        第三个是“三线林”要管严。“三线林”就是铁路、公路、江河沿线的一重山森林,这里的公路指高速公路、国道和省道;江河主要指重点江河。“三线林”无论是在水土保持、水源涵养、景观绿化上都具有十分重要的生态功能,都要求我们保护好、管理好。具体来说有三种办法:一是采伐年龄上提高龄级;二是采伐方式一般采取择伐,皆伐限制为小块状(不能超过3公顷),采伐后迹地要造阔叶林;三是积极探索提升、改造、赎买、调整等多种形式来管好。如修高速公路征用生态林需要“占一补一”,就把“三线林”拿来补。“三线林”有生态林,也有商品林,生态林按照生态林的要求来管;关键是商品林,要通过多种办法逐步解决。如德化县政府大力发展乡村生态旅游业,引导群众少砍或者不砍林木,全县生态变得越来越好。这种做法值得借鉴。
        三个放活。一个是非规划林地林木采伐放活。非规划林地林木采伐不纳入限额管理,实行采伐报备制。就是要使非规划林地和规划林地上生产出来的木材不能混淆、不能乱。如何管理,林政部门要认真出台具体的管理方法。
        第二个是经营面积在两万亩以上企业自主编限放活。这个放活对企业是一件大好事,有三层含义:即这些企业可以单独编限、可以跨行政区域编限、采伐指标可以单列。但也有三个限制条件:一是企业与其所在地在总控限额分配的比例上要对等,要长大于消,不是生长量多少就采多少;二是采伐证发放还是属地管理;三是更新造林仍是属地管理,如果迹地没有及时更新造林,那么当地林业部门可依法进行行政处罚。对企业跨区域编限如何管理,所在地林业部门要与企业认真沟通,拿出科学的管理方案,厅林政处要调研出台具体办法。
        第三个是集体人工用材林采伐年龄放活。这个放活包括两个方面:一方面是一般人工用材林设置最低采伐年龄,即杉木16年、松木21年、阔叶树21年,不再分大、中、小径材;另一方面是短周期工业原料林采伐年龄由经营者自主确定。这两个放活是我省“十二五”期间限额编制和采伐管理的最大改革。我们一直在考虑这项改革有没有风险?放开后采伐量会不会超过总控量?管理会不会乱?其实只要我们认真地实施采伐限额和覆盖率底线两个总控,就不会乱。放活采伐年龄的目的有两个:一是使林分越采越好。过去分别规定了大、中、小径材的主伐年龄,而有的林分培育目标确定不是经营者的意愿,如编案是杉木小径材的林分,经营者想培育大径材,想搞间伐,但在采伐管理上由于杉木小径材16年以后只能主伐,不能间伐,这就产生了矛盾;而中径材26年才能主伐,树龄25年的就不让砍,而小径材只要16年就可以砍了,这会出现不公,导致老百姓对林业干部误解。放开后实行总量控制,再推行份额分配,根据资源份额层层分配,省到市、市到县、县到乡、乡到村,到村后采伐按树龄从大到小排序采伐,“十二五”编限完成后,五年内要采的都可以提前知道。如果这样操作,就可能有越来越多的林子20年以上才轮到采伐,慢慢轮下来,采伐年龄就越来越高、木材口径越来越粗,逐步进入良性循环。二是使管理越来越便捷。目前,有的林农因滥伐,自己认为莫名其妙进了监狱,有的基层林业干部一不注意就触犯刑律。由于地形、树种、天气和工作态度、责任心等主客观因素的影响,伐区设计、伐区管理要十分精确要十分严格难度很大。放开采伐年龄,借鉴延平等地经验,把蓄积限额转化为面积限额,按四至确定采伐,让林农在采伐作业中不用提心吊胆怕会超量采伐,基层林业干部也不用担心因监管不到位失职受到法律追究。这样在宏观上是可控的,微观上是放活的,就能做到管而不死,放而不乱。因此,采伐年龄放开是一项很大的改革,相信会使生产力发展,实现越采越好的目标。原森林经营方案有划分大、中、小径材,这在造林培育目标和资源统计上仍可继续采用。
         三、操作要求
        (一)全面推行采伐指标“三公”分配制度
        该制度就是将采伐指标按份额排序进行公开分配。份额就是根据资源比重分配相应的采伐指标,排序就是按树龄大小,输入电脑自动排序,把复杂问题简单化。这样做的好处:一是有序不乱;二是权力公开,杜绝腐败,保护基层林业干部;三是为“十二五”采伐年龄的放开做好铺垫。现在全省有38个县、市(区)已经实行了“三公”分配,明年要全面推广,为“十二五”打好基础。
       (二)认真抓好12个试点县的采伐管理改革
        今年国家林业局批准我省12个试点县开展森林采伐改革试点,这是一项重要的工作,要结合“十二五”编限进一步抓好。要在适当时候扩大试点范围,推广按面积控制采伐,这既方便了林农,对基层林业工作站来说,也可从伐前拨交、伐中监督、伐后验收等复杂的工作中解脱出来了。当然,这项工作要有序开展,否则容易出问题。
        (三)抓紧制定“十二五”期间林政管理办法
        厅林政处要开展调研,在简化采伐类型和采伐管理环节,改变采伐管理方式,推行采伐公示制度,实行采伐限额蓄积单项控制,允许经营期内采伐指标结转,实行年度木材生产计划备案,突出森林经营方案地位等方面认真研究,明年出台具体的管理办法。总的目的是越采越多、越采越好,手段是管而不死、放而不乱。既要依法办事,保证林政管理的权威性,又要方便林农,为企业提供优质服务,解决指标申请难、批复难的问题。“十二五”期间要在采伐编限和采伐管理上有较大突破,让林农满意,让企业经营者感到林业部门是在积极作为的。
        (四)抓紧研究生态公益林调整管理实施办法
        省资源站要在全省展开生态林调研,按照调优、调高、调重、调好的原则,认真研究生态林如何有序调整,明年拿出具体办法。
        采伐管理和生态林调整的办法,要经过多方调研,自上而下,自下而上,反复讨论,还要征求福州专员办和国家林业局资源司的意见,最后提交厅长办公会议确定。总之,要很慎重,改革要积极,处事要稳妥,不能乱。林业生产周期长,如果乱了就会对事业造成很大的损失。
        四、注意事项
       (一)高度重视,加强领导
        “十二五”编限工作是一项很重要的基础性工作,是一项比较大的改革,在行政管理上也是一项大的改革,所以各地要认真思索,加强领导,在人员、资金、物质方面予以保证,要按照省上的要求,按时完成任务。
       (二)宽严有度,循序渐进
        该管严的要严,生态林管严,天然阔叶林管严,“三线林”管严,要根据实际情况提出管严的办法;在放宽的方面,要循序渐进,做到改革宽严有度、推进不乱有序,让林农充满信心,让企业充满活力,让林业充满生机。
        (三)科学编限,可持续发展
         要用科学发展观指导编限,充分考虑到可持续发展,做到部门配合、上下配合、内外配合。编限工作不能闭门造车,不是省里编限,设区市照做,县里再照抄,而是要让企业参与,让林农知情,特别是2万亩以上的企业,要鼓励企业自主单独编限,同时在参与过程对其进行指导,放开应该是渐进的。总之,要有利于资源培育,有利于生态保护,有利综合利用,有利于林业发展。
        以上我讲的意见,仅限于在“十二五”编限和今后执行“十二五”期间的采伐管理工作中参考,现行的采伐管理仍按现有的有关规定执行。
        谢谢大家!