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福建省护林联防协会建设情况调研报告

时间:2011-5-12 8:38:17 信息来源: 阅读:14439 次

福建省护林联防协会建设情况调研报告

省防火办

2008年10月31日

林改后,我省广大林农造林育林护林的积极性空前高涨,但林权结构分散化和经营形式多样化也给森林资源保护带来新的困难和问题,林农在护林防火中普遍存在“三难”现象,即力薄难防,护林风险高,成本大;扑火无助,难以有效组织扑救;分散护林,难以形成防护合力。这些新问题对传统的森林资源保护模式特别是森林防火提出了新的挑战。为此,2004年,省森林防火指挥部组织全省防火部门开展创新森林防火群防群治新机制调研活动,同时在南平、三明、龙岩等地开展建立护林联防协会建设试点工作。在试点工作获得成功的基础上,省森林防火指挥部于2006年7月召开护林联防协会建设现场会,在全省全面推进护林联防协会建设。随后,省森林防火指挥部又专题下发了《关于加强护林防火协会建设,创新群防群治机制若干问题的指导意见》,对全省护林联防协会建设工作进行再动员、再部署、再强调。今年6月,中共中央、国务院下发了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》,明确提出要“扶持发展林业专业合作组织,发展林业专业协会,充分发挥政策咨询、信息服务、科技推广、行业自律等作用。”为贯彻落实中央精神,以科学发展观指导护林联防协会建设,进一步推进护林联防协会建设全面、协调、可持续发展,我们对几年来全省护林联防协会建设情况开展调研,力图全面、系统、准确掌握基层协会建设情况,总结经验教训,更好地指导协会建设,尽快形成群防群治的护林联防新机制。现将调研情况报告如下:

一、全省护林联防协会建设现状

经过多年努力,全省现有各种护林防火协会703个,会员14763个,协会联防面积4208万亩,占全省有林地面积的37%。各种护林联防协会有三个方面特点:

(一)灵活组合,形式多样。各地在组建协会时,充分发挥群众的智慧,尊重林农的首创精神,按照广大林业经营者的不同意愿和不同需求,因地制宜,因需而设,不拘形式,自由组合,组建形式多样的护林联防协会。一是按村组设置。以行政村为单位组建协会,有经营林木的林农每户作为一个会员加入。全省共有272个,联防面积378万亩。尤溪县已经组建了69个这种形式的协会,联防面积105.1万亩,覆盖面占55.7%。二是按片区设置。按照地缘关系和区位特点,从有利于统一管理和方便服务出发,以若干个行政村(小组)为一个片区,组建片区协会。共有45个,联防面积161万亩。三是按乡镇设置。以乡镇政府为主导,联合本乡镇各行政村组成协会,协会办事机构通常挂靠在乡镇林业站。行政村、区内林场、营林大户等作为会员,有的在行政村建立分会。共有307 个,联防面积3487万亩。四是以牵头者设置。由营林企业或营林大户牵头发起,吸纳周边林农和单位参加的协会。这种协会组合形式灵活多样,通常以联合扑救火灾为主要联防内容。全省共有79 个,联防面积182万亩。

(二)民办民管,民主管理。护林防火协会在当地政府部门的指导、帮助下,按照广大会员的意愿,制定护林联防协会章程,主要人事变动以及重大事项都由会员大会研究解决,实行“三民主”,即民主选举,民主决策,民主管理。协会依照章程规定合理收取会费,作为护林联防基金,直接用于护林防火各项建设开支,并实行“三公开”。协会的日常管理由协会管理层按章程运作。除了按照乡镇设置的协会外,对其他形式的协会,基层政府或林业部门领导或工作人员不在协会中兼职,也不干预协会的事务,做到民办民管。

(三)监督自律,协作联防。协会是由会员自愿参加组合形成的,一方面,会员对协会的管理运作和经费收支等享有充分的知情权和监督权,这促使协会管理层千方百计搞好护林联防各项业务工作,自觉依照章程规定规范管理,使协会发挥出整体功能作用。另一方面,协会对会员也制定了一系列义务和职责,包括积极自防自保、联防协助、支援扑救等,制定会员工作考核奖惩规定等,促使会员积极搞好自防和联防工作,达到自律的效果。

二、护林联防协会发挥了积极的作用:

几年来,我省护林防火协会已经逐渐发展成为基层林业“三防”体系建设的重要力量,在保护森林资源方面发挥了积极作用。

第一,发挥了主体作用。林改后,森林防火的主体是广大的林业经营者,其中绝大部分是分散的林农个体。由于林业经营规模小,周期长,收益慢,广大林农主要精力用在经营农业和其他收益快的行业,山林往往处于失管状态。协会使分散管理走向集中规模管理,管护的主体由个体转变为协会集体,充分发挥集体的优势,从而解决了许许多多政府管不好、群众管不了的实际问题,承接了政府的部分职能。

第二,体现了规模效益。协会改变营林企业、大户各自聘用护林员的做法,按照联防区域面积、山场情况,统一配备护林人员,减少了护林员数量,降低了护林成本,直接减轻林农负担。同时,出于自身利益的需要,协会和会员加强了对护林员的管理和监督,促使护林员认真履行职责,从而提高了管护效果。协会都建立了属于自己的扑火队伍,有灵活有效的相互支援机制,有完善的扑火工资补偿制度。因此,扑火力量较强,扑救效率较高,能最大限度地减少火灾损失,降低了经营风险,提高了经营效益。

第三,新辟了投入渠道。协会依据章程规定,按照联防面积或采伐量,合理收取一定的会费作为协会的防火基金,用于防火宣传、日常管护、扑火经费和基础设施建设等。据统计,2004年以来,全省护林联防协会共筹集防火资金达2.5亿元。协会把零散的会费集中起来办大事,扭转了长期以来基层防火经费不足、工作开展难的局面,改变了森林防火经费单纯由政府和林业部门承担的做法,体现了林权单位履行森林防火的职责作用。 

第四,提高了经营素质。协会是提高林农整体经营素质的有效载体。协会通过开展林业技术培训和交流活动,提高了林农的林业技术水平。通过参与协会经营管理,林农改变了传统孤立、封闭的经营意识,树立了合作互助的经营理念。

第五,搭建了沟通平台。林改后,政府面对的是千家万户、经营规模不一的林农,一些政策很难照顾到各方各面的利益,有些管理措施也很难得到有效落实,因此,管理难度很大。建立协会后,减少了经营主体,政府的政策和管理措施直接通过协会得以贯彻落实。由于协会代表了全体会员的利益,集中体现了林农的诉求,通过协会,政府能够及时全面地了解林农的愿望,开展有针对性的服务。因此,协会搭建了政府与广大林农之间沟通的平台。

第六,解放了劳动力。协会把各承包户的护林力量进行整合,形成合力,改变个人管护为托付协会集中管护,解放出大量的劳动力,使会员可以放心地从事其他行业工作,增加收入。

三、当前存在的主要问题

我省开展协会建设的时间不长,许多方面经验不足,协会建设还存在许多亟待解决的问题。

(一)发展不平衡。从现有协会的分布区域看,南平、三明、龙岩三个市的协会总数445个,联防面积3626万亩,分别占全省的63%、77%;而沿海六个市协会总数258个,联防面积582万亩,分别占全省的37%、23%。出现这种问题的根本原因还是一些地方领导思想观念没有转变,宣传发动不到位,工作不深入。  

(二)组织不规范。组建协会需要做大量繁杂、细致的工作,个别地方为贪图省事,简单地发个通知就把整个行政区建成一个协会;有些由乡镇组合的协会,协会的领导由乡镇政府、林业站领导担任,村委会主任当会员,缺少广大林农的参与,从协会的领导人员到会员都很难具备广泛代表性,而且在很多方面表现为政府的行政行为。

(三)运作不规范。一些协会的规章制度不够健全完善,有的内部管理运作不够规范,特别是民主管理机制还需进一步加强;有的乡镇政府把本该自己承担的防火工作交给乡镇协会办理,把协会当作乡镇的办事机构;有的协会会费开支不够规范,特别是有些乡镇领导把协会当作方便收费的途径,部分会费用于乡镇扑火队伍装备和扑火工资支出,以弥补乡镇防火经费的不足。

(四)监督不到位。一些地方协会建成后,有关部门对其运作情况缺乏监督,尤其是资金使用方面的监督。由于监督不到位,有些协会管理运作不规范,特别是一些村组协会,由个别村干部操作,违背了民管的原则。有些协会建成后,有关部门没有继续给以指导、帮助,协会工作难以有效开展,不能发挥协会应有的作用。

四、协会健康发展应采取的对策

(一)加强领导,摆上重要议事日程。要从服务“三农”的高度来认识组建协会工作的重要性,增强做好这项工作的紧迫感和责任感,切实加快护林防火协会的建设步伐。一是加强对协会建设工作的领导省政府已把协会建设纳入2006-2010年森林防火责任书考核指标体系中,要以全面完成防火责任书为契机,督促各级政府切实加强对协会建设工作的领导,成立领导工作小组,制定协会建设规划,专题研究实施方案。二是加大协会建设工作力度。在组建协会中必然会遇到各种各样的困难和问题,各级政府和林业主管部门一定要克服畏难心态,正确处理好各种复杂关系,借助政府的威信和力量,积极帮助协会尽快建立起来,突破协会成立之初的困难。已建成协会的,要针对运作过程中存在的问题,帮助协会修订章程,健全管理机制,进一步规范运作,促进协会规范管理。同时,在现有的基础上,利用协会建设的典型事例和经验,吸纳更多的林农参加到协会中,扩大联防面积,壮大群防群治力量。 

(二)政策扶持,推进协会早上轨道。协会成立之初,底子较薄,能力有限,仅靠协会自身的力量往往难以正常开展工作。政府和林业主管部门要积极创造条件,制定优惠政策,大力扶持,为协会营造良好的发展氛围。一是建立救助基金。以县(市、区)为单位,采取政府、林业主管部门和护林防火协会各出资一点的办法,建立扑火人员伤亡救助基金,实行专款专用,解决扑火人员死亡补助及伤残医疗费用问题,解除护林防火协会发展的后顾之忧。二是项目政策倾斜。如,在营造生物防火林带、开设防火隔离带、扑火物资以及其他林业项目建设方面给予适当照顾。三是加强队伍建设。无偿帮助协会扑火队伍扑火知识培训和组织演练,提高自救自保能力,减少火灾损失四是提供技术服务。为协会提供林业技术知识培训,提供气象信息、火险等级、火情和病虫害监测信息、林业市场信息等。在协会之间牵线搭桥,促进信息交流和合作。

(三)加强监督,促进协会规范运作。针对一些协会管理制度不够完善、运行不够规范的问题,各级政府和林业部门要加强对护林防火协会的指导和监督。一是加强监督指导。要研究在乡镇政府或在林业站、县防火办内部设立协会监督指导机构,人员全部兼职并义务服务。该机构一方面负责对区内护林防火协会加强指导,对协会的管理运作和会费的收取及使用情况进行监督和审计,指导协会完善财务管理制度和民主管理机制,防止出现乱收费乱开支现象;另一方面加强火险预报和火情、病虫害等灾害信息的通报工作,协助协会间建立灭火救援等互动联动机制,扩大联防内容。二是加强联系和协调。对办理登记注册有困难的协会,要主动上门服务,协调民政部门尽快办理相关的登记注册手续,既使之合法化,又纳入民政主管部门的管理轨道,促使协会工作规范运行。

(四)坚持民管,促进协会健康发展。护林联防协会是由群众自愿参加、自由组合的一种民间性组织,其管理人员应出自会员,并由全体会员选举产生,协会的日常工作也应由协会自己组织实施,作为政府或林业部门对协会的管理主要体现在帮助、指导、协调和监督方面。因此,必须保证协会在人事、决策、管理、财务等方面具有完全的独立性。乡(镇)政府和林业部门的领导干部不得干预协会事务,更不要在基层协会中兼职。已经兼职的,应当在建立健全协会管理机构后及时退出,把协会的日常管理完全交给会员自主办理。这样,才能确保协会健康发展,长期发挥作用。