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集体林改加快推进生态脆弱地区的现代林业建设

时间:2011-10-13 9:20:32 信息来源: 阅读:1490 次
集体林改加快推进生态脆弱地区的现代林业建设
——甘肃、青海、宁夏三省区集体林改观察之二

中国绿色时报8月30日报道(作者:张蕾 许晶 黄东 叶劲松 韦荣华) 我国生态脆弱地区集体林改工作情况如何?创造了哪些新鲜经验和成功做法?需要进一步加强哪些方面的工作?带着这些问题,国家林业局集体林改督查组第五组日前深入甘肃、青海、宁夏调研。情况表明,3省(区)虽然林改起步晚,但工作扎实,方向正确,改革彻底,取得了初步成效,并加快推进了生态脆弱地区的现代林业建设。
  生态脆弱地区照样能实现林改目标
  甘肃、青海、宁夏是高寒、干旱、沙化、水土流失严重的生态脆弱地区,也是我国重要的生态屏障地区,同时是少数民族地区、经济欠发达地区。3省(区)根据实际施策,形成了广大干部和农牧民熟悉林改、关心林改、支持林改、参与林改的良好局面。截至今年5月底,甘肃、青海、宁夏的林地确权率分别为99.53%、36.91%和39.36%,已确权中家庭承包到户率分别为94.96%、59.45%和96.85%,已发生的纠纷调处率分别为97.86%、67.14%和100%,已确权中的发证率分别为97.22%、66.69%和84.99%。
  迄今为止,集体林改在甘肃、青海、宁夏已经发挥了3个方面的突出作用。
  集体林改夯实了社会和森林资源“双稳定”的基础。当地领导讲得最多的一句话是:“林改没有造成一起群众上访事件和乱砍滥伐情况,心里的石头终于放下了。”村干部与各族群众一起分山分林,干群关系得到改善。各地解决大量林权纠纷,促进了农村社会和谐稳定。当地领导认为,林改成功化解社会矛盾和民族矛盾的经验,对于社会改革的各个领域,特别是对社会“维稳”机制建设具有重要借鉴意义。
  集体林改实现了生态与经济的双赢。甘肃、青海、宁夏结合地方特色优势发展林下产业,探索出了各种生态脆弱地区“不砍树能致富”的路子。在防沙治沙用沙紧密结合方面,中冶美利纸业公司在宁夏沙坡头区腾格里沙漠南缘建立造纸原料林基地,通过企业供苗、农户投工投劳方式造林,已建成22万亩,黄沙成了各企业竞相争取的“香饽饽”,当地政府只能将全区190多万亩沙地采取指标分配方式,满足企业的需求。在林下种植养殖方面,甘肃省7个试点县(区)林下经济已初具规模,林下养鸡610户,放养生态鸡159万只,林下种草6.7万亩,林下种药材1.5万亩。在林果业发展方面,宁夏百万亩特色经济林产业带、百万亩红枣经济带,青海尖扎县万亩核桃基地和甘肃静宁县百万亩苹果基地等发展前景广阔。在森林旅游方面,宁夏泾源县泾河源镇冶家村依托六盘山森林景观,开办58户“农家乐”,每户年均纯收入4万元到15万元。甘肃、青海也在逐步开展森林旅游。
  同时,集体林改促进了地方经济发展和农民增收致富。甘肃定西市内官营镇先锋村46家农户共同组建绿盛苗木专业合作社,年销售高档苗木500余万株,销售收入700余万元,户均收入10多万元,带动周边200多户农户从事苗木种植。宁夏中宁县枸杞种植已达20万亩,农民年人均纯收入仅枸杞一项就达到2600元,占总收入的46.2%。
  实践证明,集体林改完全符合甘肃、青海、宁夏的经济社会实际,完全顺乎当地的民心民意,受到了广泛欢迎,得到了积极探索,为当地经济社会发展和林业生态建设注入了新的活力。
  集体林改丰富了现代林业建设内涵
  非常可喜的是,甘肃、青海、宁夏凭借集体林改积极探索了现代林业建设的内容和方向。
  3省(区)均实践了由“保护生态林业”转向“保护和经营生态林业”的林业发展方式。
  生态公益林占3省(区)林地面积90%以上。多年来,当地林业建设的主要任务是公益林营造和管护,形成了“保护生态林业”观念。集体林改“生态受保护,农民得实惠”的思想,促使当地干部群众思考林业发展方式,促进了从“保护生态”向“保护和经营生态”观念转变。宁夏彭阳县林业局已改名为林业和生态经济局,这是对经营生态林业的全新诠释,山杏种植纯收入每年户均400元,“朝那鸡”养殖纯收入每年人均100元。甘肃泾川县、宁夏彭阳县、青海尖扎县等地都有林下经济项目,释放出了林地的巨大生产力。这充分证明,生态脆弱地区只要用足用活林地资源,提高林地综合利用率和产出率,就既能保护生态,又能推动地方经济发展,帮助农民增收致富,增强现代林业建设内生动力。
  甘肃、青海、宁夏挖掘了具有地域特色的“变害为宝”的土地利用方式。干旱、沙化、高海拔是导致3省(区)农牧民贫困、生态脆弱的主要因素,过去人们认为这都是不利于林业发展的有害因素。林改后,明晰产权激发了人们投资林业的积极性,企业和农民充分挖掘特殊小区域环境特点,发展特色林业,实现了“变害为宝”的历史性转变。宁夏沙坡头区建成1.6万亩沙漠沙地综合开发项目,利用沙漠地区日照足、病虫害少、火灾少等特点发展沙漠设施林业,每棚年均纯收入达1万元以上。青海同仁县昼夜温差大,湿度高,日照好,当地种植的黄果品质独特,被誉为我国的“黄果之乡”。
  3省(区)落实了“产权到户,补贴到户”的森林生态补偿政策。甘肃、青海、宁夏落实国家重点公益林补偿直补到户政策,既支持了林改,又惠及了农牧民。尝试给农牧民划定国有林管护面积,实行合同制管护,管护费兑现到户,加强了国有林共管机制。青海泽库县已发放国家级公益林管护费24.58万元,570户牧民每户增收430元,调动了农牧民保护森林的积极性。
  甘肃、青海、宁夏探索了“政府组织造林,农民自主经营”的营造林方式。3省(区)实施“申报奖励造林”的体制和机制改革,整合林业重点工程造林补助资金、各项财政扶持资金等,实行政府统一规划组织造林,达到造林标准后交由农民自主经营管护,林木所有权归农民所有。这既解决了农民缺技术、种苗和资金问题,实现了适度规模造林,降低了造林成本,保障了生态建设,又落实了农民经营权,造林成活率大大提高,管护经营更好地落到了实处。
  在建设现代林业的时代主题下,集体林改为甘肃、青海、宁夏提供了变革和创新的重要契机,生态脆弱地区现代林业建设有了新的内涵,增添了新的元素。
  补齐政策短板 全面深化集体林改
  当前,在集体林改中仍然存在4个方面的困难,下一步全面深化改革仍需有针对性地做好相关工作。
  林改工作经费缺口大,需追加工作经费补助。中央下拨林改工作经费,为按时按量推进林改提供了有力的经费保障。但下拨经费与实际经费需求缺口大,主要有3方面原因:一是经费补助标准远低于实际需求。林改的实际成本为每亩4元-7元。西部地区现行补助每亩1.5元,与实际费用相差甚远。二是实际确权面积大于下拨经费的面积,进一步造成经费短缺。中央下拨经费是按全国一类森林资源统计数据为准,而林改面积是实际丈量面积,即林权证登记面积。青海省林改面积相当于全国一类清查面积的245%,按林改面积均摊工作经费只有每亩0.6元。三是县级配套工作经费无能力落实。甘肃、青海、宁夏经济欠发达,地方林改工作经费难以落实,经费严重不足。如青海泽库县,年财政收入仅280万元,在财政十分拮据情况下拨付每亩0.1元工作经费已属不易,保质保量地开展外业勘界、内业工作和林改档案整理工作十分困难。因此,应以林权证勘界登记面积作为补助依据,中央财政追加地方林改工作经费。
  生态补偿标准低,需不断提高补偿资金管理水平。青海泽库县草场出租每亩收入可达40元,若按9亩养1只羊,每只羊售价550元折算,每亩养殖收入可达60多元,与生态效益补偿每亩10元相比,禁牧造成农牧民收入损失很大,还要承担森林管护和防护责任,农牧民对经营公益林积极性低。同时,中央已正式实施草原生态保护补助奖励政策,补助标准是森林生态补偿的几倍到几十倍,导致许多农牧民选择土地用于草场经营,影响森林植被保护和建设。森林植被生物量比草更大,补偿森林植被更有利于生态屏障保护。因此,应完善森林生态补偿政策,主要有3个方面:一是合理确定公益林补偿范围。将农民的禁牧限伐损失、森林管护费用和森林防护费用纳入补偿范围。二是提高补偿标准。与扶贫工作紧密结合,不断提高生态贡献大的地区森林生态补偿标准。三是增加生态发展奖励补助资金。扶持生态保护地区的后续产业发展和教育培训,不断增强造血功能。特别是实行对农牧民的生产性补贴政策,逐步减弱农牧民对植被高强度利用的依赖性,转变发展方式。
  基层林业管理服务严重不足,需加强基层林业管理服务体系建设。甘肃、青海、宁夏存在把乡镇林业工作站合并到农业技术服务中心的趋势,弱化了林业工作站的服务能力。同时,林改后农牧民对林权登记、流转、林权抵押、科技咨询、信息咨询、生态补偿资金管理等政府管理服务的需求量陡增,且成常态化,迫切需要专业化的技术服务。因此,需加强基层林业管理服务体系建设:一是确立基层林业管理服务体系的公益性地位,理顺管理体制和机制,解决好人员和事业经费投入问题;二是建立起涵盖林权管理、资源保护、科技推广、病虫害防治和防灾减灾等方面的基层林业管理服务机构。
  灌木林管理政策立法滞后,需丰富和完善灌木林管理法规。随着林业由生产木材为主到生态建设为主的转变,灌木林的功能和作用发生了巨变,在西北部干旱、沙化严重地区更显其重要性。现有政策法规不利于灌木林地保护建设,如目前的统计难以反映以灌木林为主生态建设的真实成果和重要生态价值;非木质林产品需求大增,灌木林的经济功能不断凸显,但目前灌木林经济功能的开发利用不够;打击破坏用材林行为有法可依,打击破坏灌木林行为却没有相应法律依据,不利于灌木林植被保护。这些问题在以灌木林为主的西北地区表现尤为突出。应加快出台灌木林管理政策和法律法规,加强灌木林的保护、管理和利用。
  集体林改工作还存在其他方面的困难和不足,但这是4个最急需补齐的现实短板。补齐了这4个短板,集体林改的全面深化推进将更为顺畅,改革成效也将更加突出。