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关于集体林权制度改革战略意义的分析与思考

时间:2011-12-8 13:0:41 信息来源:网络 阅读:5506 次
关于集体林权制度改革战略意义的分析与思考

30多年前的1978年,我国改革开放从农村发端,实行家庭联产承包责任制,把耕地承包到户,实现了田有其主,极大地解放了农村生产力,开启了中国特色社会主义建设的伟大征程,取得了令世界惊叹的伟大成就。30年后的2008年,党中央、国务院又作出了全面推进集体林权制度改革的重大决策,把林地承包到户,实现了山有其主,再次激发了亿万农民耕山致富的热情,获得了农村生产力的又一次大解放,被称为中国农村的第二次革命。

我国有45.6亿亩林地,其中集体林地27.37亿亩,占全国林地总面积的60%。这次集体林权制度改革从试点到全面推开,始终受到党中央、国务院的特别重视。2006年1月,胡锦涛总书记在福建省永安市视察时指出:林改意义确实重大。2007年,温家宝总理在辽宁、江西考察时指出:林权制度改革给农民带来了实实在在的利益,与土地家庭承包具有同等重要的意义。回良玉副总理在全国集体林权制度改革现场经验交流会上指出:这项改革必将对我国经济社会发展产生重大而深远的影响,必将载入中国农村改革发展的史册。

深刻领会中央领导同志的重要论述,认真总结集体林权制度改革的伟大实践,深入研究集体林权制度改革的战略意义,对于科学指导集体林权制度改革深入开展、全面建设小康社会、发展中国特色社会主义事业具有重要意义。

一、中国农民的又一伟大创造

新中国成立后,集体林权制度曾经历了四次变动:一是土改时期的分山到户,二是农业合作化时期的山林入社,三是人民公社时期的山林统一经营,四是改革开放初期的林业“三定”。这四次变动虽然都发挥了一定历史作用,但都没有解决好产权问题,具体表现为:林地使用权和林木所有权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理,严重制约了林业生产力发展,导致农民经营林业的积极性不高,森林资源质量低,林地产出率低,农民收益水平低,乱砍盗伐现象普遍存在。我国耕地少、林地多,许多地方是“八山一水一分田”,林地是耕地的几倍、十几倍甚至几十倍。广大农民看到了山林的潜力,产生了经营山林、发家致富的强烈愿望,迫切要求实行集体林权制度改革。

1998年,福建省永安市洪田村发生了一件具有历史意义的重大事件。当时,全国集体林仍实行统一经营的政策,洪田村的集体林虽然实行了“折股联营、承包经营”,但由于产权不明晰、经营机制不灵活、利益分配不合理,农民仍然守着金饭碗受穷。一些胆大的村民开始偷砍林木,后来甚至发展到组织专业队盗伐,乱砍滥伐成风。村民与村干部、村民与护林员、村民与村民之间的矛盾开始激化。针对这一严重情况,洪田村经过20多次村民代表会议反复研究,并经投票表决,决定将林地林木产权直接明晰到户,实行自主经营,成为全国第一个实行集体林权制度改革的“小岗村”。改革后,虽然时间不长,却取得了意想不到的成效,全村农民人均收入由2878元增加到7560多元,其中林业收入由312元增加到3931元,村财收入由15.3万元增加到87万元。到2010年,全村235户人家,有一半的农户家庭财产已达100万元左右,一半的家庭财产已达50多万元。

2003年4月,福建省政府认真总结了洪田村等地的经验,开始在全省范围内推行集体林权制度改革。随后,浙江、辽宁、江西等省相继开展试点,在地方省委省政府的高度重视下,试点工作进展十分顺利,取得了显著成效,受到广大农民的衷心拥护和社会各界的一致好评。2005年,中央党校调研组深入江西进行了调研总结,2006年国家林业局先后在福建、江西举办了集体林改高峰论坛和现场经验交流会。2007年,中农办、发改委、财政部、人民银行、国家林业局、国研室组成联合调研组,赴福建、江西进行专题调研,提出了全面推进改革的建议。

2008年6月,党中央、国务院在认真总结各地林改经验的基础上,颁发了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》,标志着改革进入全面推进的新阶段。2009年6月,党中央召开新中国成立以来首次林业工作会议,对集体林权制度改革作出全面部署。

集体林权制度改革是一场以明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权为主要内容的综合改革。核心内容是,在坚持集体林地所有权不变的前提下,依法将林地承包经营权和林木所有权,通过家庭承包的方式落实到本集体经济组织的农户,确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。计划从2008年起,力争用5年左右时间,基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。在此基础上,通过深化改革,完善政策,健全服务,规范管理,逐步形成集体林业的良性发展机制,实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。

截至2010年底,已有20个省区市基本完成明晰产权、承包到户的任务,全国共确权集体林地24.31亿亩,占总面积的88.6%,确权林木蓄积40亿立方米,发证面积20.1亿亩,占总面积的73.4%,7260万农户获得林权证,3亿多农民直接受益。集体林权制度改革将逐步释放农村生产力发展的五大潜能。一是人力资源的潜能。人是生产力中最活跃的因素。人的潜能释放程度,决定着生产力的解放程度。人的潜能能否得到有效释放,归根到底取决于物质利益原则是否得到了真正的贯彻落实。邓小平同志曾指出:“不讲多劳多得,不重视物质利益,对少数先进分子可以,对广大群众不行,一段时间可以,长期不行。”耕地改革让农民耕者有田、务农有利,落实了物质利益原则,充分释放了人的潜能,彻底解决了中国的吃饭问题。集体林权制度改革让农民耕者有山、务林有利、致富有门,再次激发了亿万农民的潜能,实现了农村生产力的又一次大解放。二是林地资源的潜能。从林地面积看,我国现有集体林地27.37亿亩,比耕地面积更大,发展潜力更大。从林地产出看,森林质量和林地产出率一直很低。林改初期,全国集体林蓄积量亩均仅为3.3立方米,为全国平均水平的58.8%;人工林蓄积量亩均仅为3.1立方米,为世界平均水平的42.35%,为发达国家的20%左右。林地产出亩均仅为84元,为耕地产出680元的1/8,这是差距所在,也是潜力所在。林业不但具有一次投入、多年收益、成本相对低的特点,而且只要经营得当,收益十分显著。山东、河南省许多地方发展农田林网每亩年均收入1000元左右,浙江省一些地方每亩竹林年收入已达1万多元,辽宁等地实行林下种参、林间放蜂、林上采果的立体种植模式,每亩年均收入达几万元。林地开发利用前景十分广阔。三是物种资源的潜能。我国有木本植物8000多种、陆生野生动物2400多种、野生植物30000多种,其中很多物种可以开发成大产业。林改后,物种资源不断得到开发利用,森林食品、木本油料、香料药材、生物质能源、种苗培育、野生动物驯养繁殖、经济林果加工、竹藤花卉等特色产业不断壮大。云南省漾濞县通过发展核桃产业,收入在1—5万元的农户达1.2万户,山区农民的收入超过了平原坝区。新疆若羌县2001年农民人均收入只有2216元,2010年仅红枣一项人均收入就突破3万元。四是林产品市场的潜能。仅以木材为例,目前我国人均木材消费量只有0.32立方米,远低于世界人均消费量0.68立方米的水平。从国际市场看,世界森林资源越来越少,木材消费量却越来越大。国内外对木材等林产品的巨大需求,为我国林业发展提供了广阔空间。五是市场配置资源的潜能。林改促进了劳动力、资金、科技、信息等各种生产要素向林区聚集,林业成为新的投资热点,社会资本开始迅速流向林业。福建省永安市林改后,从2004年到2010年已发放林业贷款29.9亿元,为同期各级政府投入的25倍。总之,通过林改必将充分释放这五大潜能,产生巨大的综合效益,对我国经济社会发展产生深远的影响。

集体林权制度改革是完善农村经营制度又一伟大创举,是改革开放以来农村最重大、最深刻的变革。这次林改与耕地改革相比具有四个鲜明特性。一是物权性。物权法明确规定林地承包经营权为用益物权,赋予农民的经营权、处置权、收益权都要依法保护和落实。二是长期性。中央10号文件明确规定林地承包期为70年,承包期届满还可继续承包,真正实现了山定权、树定根、人定心。三是流转性。在不改变林地用途和依法自愿有偿的前提下,林地承包经营权人对林地经营权和林木所有权可采取多种方式流转,依法进行转包、出租。四是资本性。农民在改革中获得的林地经营权和林木所有权具有资本功能,可作为入股、抵押或出资、合作的条件。这是农村土地经营制度的重大突破,也是农村金融改革的重大突破。著名经济学家厉以宁教授说,集体林改超越了农村联产承包责任制,是更深入、更彻底的土地制度改革。

从世界范围看,集体林权制度改革是我国的独特创造,与发达国家的私有林既有相同之处又有本质区别。发达国家的私有林一般通过私人资本购买而获得,而我国的集体林权制度改革,在坚持林地集体所有制性质不变的前提下,让农户无偿地平等地均等地获得了林地使用权和林木所有权,这既体现了公有性,又体现了公平性和维护个人权益的原则,顺应了社会主义市场经济规律,闯出了一条公有制与个人利益、权益公平与自由发展、改善民生与改善生态有机结合的中国特色林业发展新路,引起了国际社会的广泛关注。马来西亚、印尼等东南亚国家,赞比亚、刚果等非洲国家,巴西等南美发展中国家表示要学习中国集体林权制度改革的做法和经验。美国、英国、加拿大、德国等发达国家对中国的集体林权制度改革给予了高度评价。世界产权与资源组织总裁安迪·怀特说,中国集体林权制度改革是世界林业史上最大规模、最具影响、最有成效的改革。世界银行中国局局长、驻华代表杜大伟表示,中国的集体林权制度改革经验可以成为他国效仿的典范,要把中国的经验介绍给别的发展中国家,让更多的人知道、学习、借鉴。

二、集体林权制度改革的经济意义

集体林权制度改革是农村生产关系的又一次大调整,其直接作用是迅速地极大地调动了农民发展林业的积极性,培育了新的经济增长点,促进了农民就业增收,活化了农村人口、金融、土地等资源要素,提升了农村产业发展能力;其深层意义是开启了亿万农民创造资本的历史进程,严重阻碍我国经济发展的两大难题——二元经济结构和扩大农村消费市场开始从体制上得到破解,这将又一次改变中国农民乃至中国经济发展的命运。

1.赋予了农民财产权,为发挥市场在农村资源配置中的基础性作用奠定了基石。产权是经济学术语,泛指一切财产权利。财产权是仅次于生命权的第二大权利,是市场经济承认的唯一的权利,是市场交易和价值规律发挥作用的前提。在市场经济条件下,必须产权清晰,才能实现彼此的经济利益。长期以来,我国集体林业产权制度存在着产权主体模糊、产权界定不清、产权权益难以保障等问题,成为我国集体林业生产力发展的主要障碍。这次林改从明晰产权入手,赋予了农民财产权,既适应了社会主义市场经济体制的要求,又使农民拥有了真正意义上的财产,为发挥市场在农村资源配置中的基础性作用,实现资源优化配置、提高资源利用效率提供了前提条件。据初步统计,全国27.37亿亩的集体林及45.74亿立方米的森林蓄积量,折合价值数十万亿元,通过明晰产权,户均获得森林资源资产约10万元,高的达到50万元。这为农民创业致富、超越普通城市居民的收入建立了绿色通道。

2.开启了农民资本积累的闸门,改变了亿万农民自身无法创造资本的历史。德·索托在《资本的秘密》中指出:“(欠发达地区)全球人口的五分之四,确实不是一无所有,但他们缺少表述所有权和创造资本的过程。他们有房屋,但没有所有权凭证;他们有产出,但没有契约;他们有企业,但没有法人地位。”“这就是资本的秘密。”“因为所有权制度是资本的诞生地。”“就像湖水需要水电站才能产生可利用的能量一样,资产需要进入正规的所有权制度,才能产生大量的剩余价值。”集体林权制度改革不仅彻底改变了农民“一无所有”的状况,还使他们成为获得林木资产的法人,为他们订立契约创造了条件,特别是因为他们有了一定意义上的原始积累,使他们通过经营、入股、抵押等方式来不断扩大资本成为了可能。正如亚当·斯密在《国富论》中所说的那样,“每人都在力图用他的资本,来使其生产的产品得到最大的价值”。集体林改的实践,改变了过去只重视利益分配而忽视价值创造、只注重利益分配而忽视生产性努力的局面,极大地促进了林业产业发展,极大地促进了农民的资本积累。辽宁省本溪市实行林改后,林业收入超过10万元的农户达到1.6万户,占农户总数的10%,收入或林业资产超过100万元的3000多户,超过1000万元的120户,还有3户已超过1亿元。

3.加速了金融资本向农村流动,形成了农村经济发展新引擎。林改创新了林业体制机制,完善了强林惠林政策体系,盘活了森林资源资产,增强了林业发展活力和吸引力,资金、技术等生产要素加速向农村流动,成为农村经济发展的新引擎。特别是林权抵押贷款制度的创建,完善了“活树变活钱、资源变资本”的机制,吸引了大量金融资本流向农村,破解了长期困扰农村发展的融资难问题,实现了我国林业发展史和金融发展史上的重大突破。目前,全国有26个省份开展了林权抵押贷款,涉林贷款总额已突破1000亿元,超过中央财政对林业的年度总投入,接近各级地方财政对林业的年度总投入,成为涉农贷款增速最快的领域,为农村经济发展注入了强大动力。

4.促进了农村现代企业发展,古老的小农经济生产方式开始得到有效改造。千百年来我国农村一直没有摆脱小农经济的生产方式,随着集体林改的深入,农户为了解决生产的难题,获得更多的经济收益,又开始走上联合经营之路,各种经济合作组织应运而生。这种联合不是过去那种拉郎配式的联合,而是在明晰产权基础上的新型联合。农户将自己的山林折成股份,与其他农户或经济体自愿组合,正式登记注册,联合体由股东共同管理或由股东会选举产生的机构管理,收益按股份分配,具有了股份制企业的特征和现代企业的性质。这种联合在实现规模经营、降低生产成本、提高经营收益、发挥能人作用、确保股东收益、提高信用水平等方面起到了积极作用,不仅使千家万户的小生产与千变万化的大市场连接起来,开始摆脱小农经济发展的桎梏,而且有力促进了林业加工业发展,带动了农村产业升级,县域经济格局开始发生深刻变化。以福建省永安市为例,林改前的2003年有林业加工企业110家,其中产值亿元企业1家;林改后的2010年有林业加工企业239家,其中产值亿元的企业13家。林改前的2003年国民生产总值64.1亿元,财政总收入5.6亿元,其中林业总产值8.35亿元;林改后的2010年国民生产总值180.5亿元,财政总收入15.7亿元,其中林业总产值75.7亿元,为林改前2003年的9倍,涉林财政收入比林改前的2003年增长38倍。

5.加快了农民生活方式的转变,拉动了农村消费。投资、出口、消费是拉动经济发展的三驾马车。消费是经济发展永恒的动力,也是我国经济发展中最疲软的一驾马车。我国有13亿多人口,具有世界上独一无二的巨大消费市场,这是我国对外经济合作的巨大优势,也是拉动经济发展的巨大潜力。发挥市场在拉动我国经济发展中的巨大作用,重点、难点、潜力都在农村市场。随着集体林改的深入,林业产业快速发展,农民的生产性收入和资产性收入明显增加,农民的生活方式也发生了重大变化,农村生产性消费和生活性消费快速拉动。江西省宜丰县林改后山区农户建新房率达60%,全县存款余额比林改前增加1倍。福建省永安市上坪乡有1400农户从事竹业经营,经营面积4万亩,2010年实现竹业产值1.9亿元,户均13万元,全乡有300多户在县城买了新房,过上了“孩子城里上学、自己村里上班”,“周末进城住洋房、平时回乡住别墅”的现代农民生活。这个市的洪田镇洪田村,林改后规划建设了6个新村点,全村235户农户90%盖了新楼房,全村拥有电话量由1998年的25部增加到662部,其中手机426部;机动车从无到有达到384辆,电脑81台。福建省武夷山市桐木村398户居民全部住上了小洋楼,1/3的农户购买了小汽车。

集体林权制度改革,赋予了农民财产权,使祖祖辈辈靠农耕为生的广大农民加入了创造资本的行业,现代企业不断在农村涌现,金融资本大规模向农村流动,我国最具潜力的农村消费市场也开始启动。这一系列重大而深刻的变化,将对我国经济发展产生难以估量的影响。

三、集体林权制度改革的生态意义

森林是陆地生态系统的主体,具有调节气候、涵养水源、防风固沙、保持水土、改良土壤、养护物种、净化空气、美化环境、固碳释氧、维护生态平衡等特殊生态功能,被称为“地球之肺”。森林所具有的这些特殊的生态功能和巨大的经济功能,使林业成为规模最大的循环经济体。只要对森林实行科学经营,完全可以实现越采越多、越采越好,实现循环往复利用。早在1826年德国林学家就创立了森林永续利用理论,成为可持续发展理论的重要源头之一。因此,考察集体林改对森林资源消长的作用,成为研究其生态意义的关键,也成为衡量其成败的标志。改革前,森林资源是“我们的”,“人人都有,人人都没有”,与农户没有直接的利益关系。村民说:“林不归我,我不爱林;利不归我,我不营林;责不连我,我不护林”,造林难、育林难、护林难等问题十分突出。改革后,森林资源变成了“我的”,农户造林、育林、护林的积极性空前高涨,在获取林地经营效益最大化的同时,实现了生态建设的五大转变。

1.由“要我造林”向“我要造林”转变。林地承包到户后,农民真正成为山林的主人,蕴藏在农民中的巨大潜能得到有效释放。农民就像解放区实行土改和20世纪80年代实行农田大包干一样,呈现出家家户户齐动员、热火朝天干林业的景象。过去的“要我造林”变成了“我要造林”,过去的“发苗造林”变成了“抢苗造林”。福建省连续5年造林突破200万亩,为改革前年均造林的2倍。山西省近5年森林面积由1700万亩增加到3400万亩,人均森林面积由0.5亩增加到1亩。重庆市2009年造林798万亩,超过前10年的总和。江西省武宁县过去免费的树苗运到村里没人种,现在村民争着掏钱买。在杨廖村,调入4万株苗木,不到半小时就被争抢一空。云南省腾冲县2010年造林100万亩,在遭遇百年不遇大旱的情况下,造林成活率和保存率仍达到90%以上。

2.由少数人护林向多数人护林转变。林改后,森林由过去村干部的“几双眼看护”变成了群众的“千万双眼看护”,由过去的几个护林员巡护变成了千万农民自发进山守护,出现了全家护林、合作护林、昼夜护林的景象,有的搭了护林棚日夜看护,有的装了电子眼24小时监控。许多地方成立了护林防火合作组织,一遇发生火灾迅速扑救,改变了过去“干部打火、群众观火”的状况。农民生动地说:“山还是那座山,可那是我的山。这山不再没人管,我是永久的护林员。”林改后,没有再出现过去担心的乱砍滥伐问题,森林火灾发生次数、受灾损失也明显下降。2007年,福建、江西两省盗伐滥发林木案件比改革前分别下降38%和10.2%,森林火灾次数分别下降70%和70.8%。2010年全国森林火灾次数比2009年下降13%。

3.由粗放经营向集约经营转变。林改后,农民舍得投入,精心经营,“把山当田耕,把树当菜种”,科学设计树种林种,合理施肥抚育,采伐利用尽量“吃干榨净”,林地产出效益显著增长。较早开展林改的福建、江西省过去5年每公顷森林蓄积分别增长6.9立方米和6.8立方米,森林质量明显提高。全国林地直接产出率已由2003年的每亩84元提高到2010年的198元,全国林业总产值由2006年的1.07万亿元增加到2010年的2.28万亿元,4年翻了一番多。

4.由单一开发向立体开发转变。林药、林果、林菜、林菌等林下种植业和林蛙、林猪、林鸡、林兔等林下养殖业蓬勃兴起,形成了山上种树、林中放蜂、林里养蛙、林下种参的立体经营模式,实现了长中短有机结合、上中下综合利用、林农牧复合经营,林地利用率和综合产出率大幅提升。甘肃省合水县农民胡振东2009年在林下放养生态鸡4万多只,当年产出120万元。山东省齐河县兼顾农民长短效益,在杨树下种蘑菇,农民比喻为“一片林子,两个存折”,树是定期存折,树下的蘑菇就是随取随用的活期存折。浙江省临安市白沙村把“砍树”变成“看树”,发展森林旅游业,每户年收入达到30多万元。

5.由高排放产业向低碳经济转变。许多地方将林改作为加快转变经济发展方式的重要抓手,着力通过林改把生态优势转化为经济优势,把绿水青山变成金山银山,逐步走上了循环经济、绿色经济、低碳经济的发展新路。林改后,浙江省安吉县把竹产业确立为县域经济主导产业,引导农民大力发展竹产业,在竹林培育和精深加工上下功夫,以全国2%的竹林资源占据了全国20%的竹产品市场,2010年产值达到135亿元,竹产业已成为县域经济的第一支柱和转型升级的第一载体。辽宁省本溪市是重工业城市,过去主要发展钢材、煤炭、水泥三大支柱产业,污染十分严重,成为国际上著名的“卫星上看不到的城市”。2005年林改以来,本溪市着力绿色转型,大力发展林药、林菜、林果、森林旅游、林副产品加工五大主导产业,逐步更替原来的三大传统产业。全市经济也因此由“黑”变“绿”,摆脱了拼资源、拼能源的旧发展模式,经济发展不但未受影响反而加快提速,2009年实现生产总值680亿元,同比增长17%,成为转变经济发展方式的典范。

集体林权制度改革建立了推动生态建设的动力机制,调动了农民造林、育林、护林的积极性,激发了农民经营林业的创造性,有效推动了林业一二三产业的发展,必将对加快国土绿化、增加森林碳汇、发展低碳经济、转变发展方式、应对气候变化、实现科学发展产生重大的推动作用。

四、集体林权制度改革的社会意义

集体林权制度改革是构建社会主义和谐社会的一次生动实践。改革坚持了公开公平公正,实行均山均股均利,让农民平等享有集体林地承包经营权,“给每个人他(她)所应得”;改革坚持了依法办事,确保操作规范有序;对承包到户的山林,实行自主经营,利益归己,让农民“各尽所能,各得其所”;在经营中鼓励自愿联合,促进了互利互惠。改革不仅促进了农村社会内部和谐,还提高了农民的经济地位,改善了生态状况,促进了城乡和人与自然和谐发展。

1.调处了大量林权纠纷,消除了农村社会大量不稳定因素。由于复杂历史原因,各地山林存在大量有山无证、有证无山、一山多证、证地不符和租期过长、面积过大、租金过低等问题。在改革中,各级政府均成立了林权纠纷调处机构,组织人员调处林权纠纷。据统计,林改以来全国累计调处山林权属纠纷80多万起,林权关系界定清楚,山林纠纷大幅下降,消除了农村大量历史遗留的不稳定因素。吉林省林改以来,没有发生一起涉林上访事件,百姓自发地给政府送锦旗、送横匾。

2.实现了权益均等,确保了公开公平公正。集体林改将林地经营权和林木所有权公开地均等地落实到户,确立了经营主体,并且通过林权登记发证,以法律的形式落实了林农的占有权、使用权、经营权、处置权、收益权。在改革中,各地为确保公开公平公正,创造了一系列行之有效的办法,充分保障了农民的合法权益。他们坚持严格依法办事不违规、严格执行政策不走样、严格按程序操作不缺项,实行“群众不了解政策不实施、情况不明不动手、公示有异议的方案不审批”,广泛推行“六签名、四公示”制度,“六签名”即村民小组会议通知签收、村民小组会议签到、村民小组实施方案签名、林地界限确认书签名、合同签名、村民委员会对村民小组实施方案决议签名,“四公示”即村民小组实施方案公示、林改工作程序公示、林权现状公示、林改结果公示。

3.创新了社会组织形式,完善了农村自治机制。林改后,各地纷纷成立了大量的互助组织、联合经营组织、自我服务组织和自我管理组织,促进了农村生产的规模化、专业化、组织化、高效化和农村管理的民主化、科学化。据统计,全国已成立850多个林权保护管理服务机构和9.45万个林业合作经济组织。在这些合作经济组织中,有的专门搞经营,有的专门跑市场,有的负责管理,职责分工明确,专业化程度逐步提高,大大提高了农村自主管理和发展水平。

4.拓展了社会就业空间,有效破解了农村就业难题。我国林地面积大,林业产业链条长,产品种类多,市场潜力大,就业空间广。林业作为劳动密集型产业,可以为农民提供大量的就业机会,而且对农民来说,这种就业方式更容易、更直接、更可靠。随着生态建设和林业产业的快速发展,林业对劳动力的需求量也越来越大,对解决农民就业、带动农民增收、维护农村稳定的作用也越来越大。据统计,全国林业二三产业从业人员达4500万人,一些地方林改后吸纳了60%的农村劳动力就业。江西省资溪县有4万农民从事林业产业,在外地务工的农民有200多户回乡投资务林,全县农民收入比林改前增长了26个百分点。河南省内乡县有近10万农民从事林果业生产,建立林果基地60多万亩。安徽省宁国市林业加工企业发展到385家,建立原料林基地60多万亩,带动8万农民就业致富,全县农民人均林业收入四年翻了一番。特别是2008年国际金融危机出现后,林改为大量农民工返乡就业创造了条件,消除了农民工在城里失业的恐惧心理,呈现出“城里下岗、山上创业”,“一户承包、全家就业”的局面。据统计,当时19个全面推开林改的省份共创造就业机会3600万个,为应对国际金融危机、维护社会和谐稳定作出了重要贡献。

5.促进了乡风文明,树立了农村新风尚。林改后农民的思想观念发生了重大变化,学科学、学技术成为农村的新时尚,群众主动参与集体事务管理,推动了村务公开和民主管理,不少村把村财增收的钱用于乡村自来水、道路、绿化等建设,有效改变了村容村貌。福建省永安市洪田村,林改后村集体收入每年近80万元,不仅投资修了水泥路,为每户建了沼气池,还建立了农村医疗和养老制度,按月给60岁以上老年人发放养老金,帮助村民参加合作医疗和养老保险。邵武市龙斗村投资99万元新建了自来水厂、闭路电视、垃圾池、公共厕所,还投资180万元新建了小学教学楼。同时,改革后农民专注于山林经营,忙于发家致富,农村各种社会矛盾明显减少,许多赌博村变成了文明村,一些上访村变成了稳定村。

中国农村有7亿人口,农村问题仍然是当今中国的首要问题。农村富则中国富,农村稳则中国稳。集体林权制度改革,实现了农村的权益公平,扩大了农民的自由空间,激发了农民创造财富的活力,为在农村发展壮大中产阶层开辟了广阔前景,为改变中国社会主要群体——农民的弱势地位提供了重要基础和机遇,必将为构建社会主义和谐社会产生重大作用。

五、集体林权制度改革的政治意义

农村是党执政的重要基础。集体林权制度改革惠及5亿农民,特别是在山林面积大、贫困人口多的山区林区、边疆地区、少数民族地区实行改革,把党的强林惠林政策落实到农民身上,让农民获得了巨大实惠。一些山区农民说:“原来是个穷光蛋,一夜有了几十万,更加坚定了我们跟党走、发家致富的决心和信心。”

1.赢得了民心,巩固了党的执政基础。得民心者得天下,顺民意者治天下,是一条治国理政的铁律。集体林改和耕地改革一样,顺民意、得民心、合民愿,受到了广大干部和群众的高度赞誉和衷心拥护。中国林业职工思想政治工作研究会的调查表明,100%的农民拥护改革,96%的农民对改革十分满意。农民群众深深感受到,党的政策一天比一天好,党实实在在为人民群众谋得了福祉,发自内心地感谢党,编出了许多歌颂党的好政策的对联、山歌,发出了农民群众的心声。福建省永安市一位老农动情地说:“我一生经历了两件大喜事,第一件是耕地回了家,第二件是林地回了家。我们山里人终于圆了耕山的梦,共产党真好,林改改到了我们的心坎上。”这个市的洪田村村民钟昌信因残疾多病,几十年来年年靠政府救济过日子,当林改后他领到第一笔1万多元现金时,手在发抖,流着眼泪说:“救济无法改变我的生活,林改改变了我的命运,感谢共产党,感谢林改。”江西省崇义县有一位名叫陈芳栋的老上访户,林改前生活十分贫困,林改后全家分得山林296亩,仅毛竹一项当年就收入4.1万元,为林改前的8.7倍,激动地写下了一幅对联:明晰产权利如晓日腾云起,放活经营财似春潮带雨来,党恩浩荡。

2.推进了农村基层民主自治,树立了农民主人翁意识。集体林改是一个宣传政策、普及法律、化解矛盾的过程,也是一个民主决策、民主管理、民主监督的过程。在改革中,各级党委政府和基层组织广泛发动群众,充分依靠群众,热心服务群众,赢得了群众空前信任,得到了群众衷心拥护。广大乡村认真落实规则公平、机会公平、权利公平、分配公平原则,普遍完善利益协调、诉求表达、矛盾调处、权益保障机制,充分保障了农民群众的民主权利和物质利益。把改什么、怎么改等决定权交给群众,由村民大会或村民代表会议充分酝酿、民主决策,在广大农村增强了民主意识,形成了民主氛围。农民在选举经济合作组织带头人的过程中,充分体现了自主、自由选举,选出了真正的能人和带头人,促进完善了农村两委选举制度和农村基层自治机制。各地结合实际创造的许多机制和办法,既是林改工作的好经验好做法,也是对村级民主自治机制的细化、丰富和完善,有效推进了基层民主政治建设。

3.锻炼了干部,培养了干部。解放区时期的土改锻炼培养了一大批干部,20世纪80年代农田大包干也锻炼培养了一大批干部,这次林改同样锻炼培养了一大批干部。在推进林改进程中,各地把林改作为学习实践科学发展观活动的重要内容,作为基层干部密切联系农民群众的重要纽带,作为考察和教育培养干部的重要平台。广大基层干部工作在农民群众之中,生活在农民群众之中,尽心为农民勘界发证,真心为农民调处纠纷,热心为农民排忧解难,不但进一步熟悉了民情,与群众加深了感情,还增强了法制意识、服务意识和执政为民的意识。据不完全统计,全国有2000多万基层干部参与林改。他们以实际行动践行了全心全意为人民服务的宗旨,转变了工作作风,提高了工作能力,树立了公仆形象,一大批优秀干部已得到提拔重用。

4.推进了政府职能转变,健全了服务机制。林改后,基层乡镇、林业部门从大包大揽中解脱出来,将职能从注重管理转向注重服务。林改地区还将林业部门经费纳入财政预算,改变了林业部门过去靠收费养人的历史,逐步理顺了管理体制,健全了服务机制,提高了服务水平。一是创建了林业要素市场,构建了服务平台。各地纷纷成立各类林权登记中心、森林资源资产评估中心、木竹交易中心、林业科技与法律服务中心、林业劳动力培训中心,建立了林业产权电子交易平台等林业要素市场,向社会提供林木林地交易托管及信息查询、林权证抵押融资、森林资源资产评估、大宗林业商品交易等综合服务。二是强化了基层林业站服务功能,提升了服务效率。各地还督促乡镇一级建立林业服务分中心,并与上一级林业要素市场联网。林农在乡镇林业站办证窗口就可直接申请办理林业服务事项,方便了林农,提高了效率,节约了开支。三是转变了服务方式,创新了服务机制。对农民的市场行为,由农民找市场服务;对农民需要互助合作的事项,由农民自愿组合成合作经济组织提供服务;对社会中介机构可以服务的事项,转由中介机构承担。通过转变政府职能,强化服务功能,转变服务方式,创新服务机制,壮大了服务队伍,拓展了服务领域,降低了服务成本,提升了服务成效。湖北省恩施市对19项涉林事项实行“为民服务全程代理制”,2009年全市受理群众申请事项9189件,办结率100,满意率100,投诉率为零。

5.改善了党群干群关系,增强了向心力凝聚力。林改前,农村基层干部与农民是管与被管的关系,特别是少数村干部把集体林当作自己的私有财产,乱砍乱卖乱花,失去了向心力凝聚力。林改中,农村基层干部坚持阳光操作,尊重民意,维护民利,积极帮助群众排忧解难,赢得了群众信赖。林改后,农村基层干部实现了由“管农民”向“为农民”的转变,经营管理集体林的权力全部交给农民,权力转移铲除了滋生腐败的温床,民主选举又强化了干部的政绩意识、责任意识和服务意识,他们在创业致富的同时,主动为农民经营森林、发展产业、学习技术提供服务,干群关系实现了根本好转,党组织、村委会重新成为村民的主心骨,在群众中的威信得到重塑。

集体林权制度改革已成为继农村耕地家庭承包之后党在农村最大的德政工程、民心工程。不仅为党在农村进一步赢得了民心、凝聚了人心,而且推进了农村民主政治建设,增强了农民的法律意识、民主意识,锻炼了一大批农村基层干部,促进了政府职能转变,改善了党群干群关系,农村党组织的创造力、凝聚力、战斗力明显增强,进一步巩固了农村基层政权。

六、扩大改革成果的思考与建议

深入研究集体林权制度改革的重大意义,目的是进一步引发全社会对这项改革的高度重视,进一步形成改革合力,进一步推动改革的深入发展,进一步完善政策措施,将改革所具有的重大意义全面转化为现实中的重大成果。

1.以大力推进林权抵押贷款为切入点,促进金融资本大规模向农村流动,使农村经济成为国民经济的重要增长极。我国农村所具有的丰富的林地资源、物种资源、劳动力资源和林产品所具有的巨大的国内外市场潜力,为农村创造积累财富提供了广阔空间。这种巨大的资源优势和市场潜力,只有和金融结合,才会转化为巨大的物质财富。集体林改赋予了农民财产权,破解了长期以来农民想贷款却无抵押物的难题。虽然林权抵押贷款在一些地方已迅速开展起来,但从全国看仍然存在不少阻碍:一是缺少符合林业生产特点、面向农户的小额信贷品种,存在农民贷不到款,金融机构不敢贷款,贷款期限短、利率高、手续繁杂等问题;二是林权管理机构不健全,抵押登记不规范,协作机制不完善,评估资质不正规;三是森林保险承保面窄,规模较小,发展缓慢。这些问题制约了林权抵押贷款政策的落实,使金融资本难以更大规模向农村流动,需要在政策上有新举措:一是加快制订面向农民的小额林权抵押贷款实施办法,规范操作程序,简化贷款手续;二是完善风险防范机制,构建多种形式的林权抵押担保和信用体系,有效防范信贷风险;三是创新金融产品,在贷款期限、贷款利率方面更加适应林业生产经营的特点,满足农户小额信贷需求;四是完善贴息政策,对林权抵押贷款给予同期贴息;五是扩大森林保险规模,增强农民抵御风险能力和金融机构放贷信心。总之,通过综合发挥财政、信贷、保险、林业部门的政策合力,畅通金融资本大规模进入农村的渠道,全面盘活森林资源资产,全面释放农村林地、物种、劳动力资源潜能,带动农村经济大发展。

2.以发展林业十大主导产业、盘活林地资源为抓手,发展壮大农村中产阶层,为实现由国富向民富的转变、越过中等收入陷阱提供重要途径。我国最大的低收入群体是农民群众,农民进入中产阶层最根本的途径是创造财富,创造财富的最大潜力是林业产业,林业产业的最大优势是市场优势。随着全球保护生态的呼声日益高涨,林产品短缺的趋势日益明显;随着人们生活水平的日益提高,对林产品的需求量日益增加;随着林产品供求矛盾的日益尖锐,林产品的价格日益提升。特别是由于林业产业具有生态性、低碳性、可再生性、多样性和多功能性的特点,是独一无二的生态产业、潜力巨大的低碳产业、规模最大的循环产业、内容最丰富的生物产业,为林业产业的开发提供了无限前景。集体林权制度改革为农民创造资本奠定了制度基础,我国规划发展的木材及其他原料林培育产业、林产工业、木本粮油及特色经济林产业、林下经济产业、森林旅游产业、竹产业、花卉苗木产业、林业生物产业、野生动植物繁育利用产业、沙产业等十大主导产业,是农民创造资本的最大潜力所在和最现实的途径。通过发展林业产业,我国农村已经涌现出了一批百万元户、千万元户甚至亿元户,只要加大对林业产业的扶持力度,农村中产阶层必将日益发展壮大。同时,我国农村有27.37亿亩林地,只要征占用林地实行同地同价,必将给农民带来巨大的物质财富。农村中产阶层的发展壮大,对我国实现由国富向民富的转变,顺利越过中等收入陷阱将发挥决定性作用。

3.以发展田园城市、森林城市为导向,加大基础设施投入,引导农民融入地县级城市建设,消除二元经济结构,拉动国内需求,为国家经济发展注入持久动力。我国是个人口大国,随着城市化进程的加快,大城市病日益明显,2.3亿农民工进城务工也带来了严重的社会问题。到2010年,我国城市人口为6.6亿,城市化水平为49.68%,仍有6.9亿人口生活在农村。到2030年,我国人口将达到15亿的峰值,如果城市化达到发达国家75%的水平,届时将有11.25亿人口生活在城市,仍有近4亿人口生活在农村。如果不实施正确的城市化战略,将会造成无法医治的大城市病,同时4亿农村人口也难以过上与城市人口相当的生活。必须及早从战略上谋划,彻底改变城乡分治的体制,实行同城同权、城乡基本公共服务均等化;同时,科学调整产业布局,大力发展以地县级城市为主的田园城市、森林城市,把地县级城市及农村基础设施建设作为国家固定资产投资的重点并长期坚持。实施这一战略,有利于引导农民就近融入城市建设和享受城市生活,有利于将巨大的林业资源优势转化为经济优势,有利于化解农民工远距离离乡务工带来的一系列社会问题,有利于破除城乡二元结构,有利于扩大国内需求,为国家经济发展注入持久动力。

4.以构建林业三大体系为主要途径,占领发展低碳经济的战略制高点,为转变发展方式、实现科学发展、应对气候变化提供战略支撑。应对气候变化,是国际社会新的道德制高点和经济发展战略制高点。森林是最经济的吸碳器,它通过光合作用,吸收二氧化碳,放出氧气,形成碳汇。正因为有这种特殊功能,森林又成为陆地上最大的储碳库。据联合国政府间气候变化专门委员会估算,全球陆地生态系统中约储存了2.48万亿吨碳,其中1.15万亿吨储存在森林生态系统中。同时,木制品也具有很强的储碳能力和直接减排功能。据日本《木材工业》报道,全球木制品碳储量每年约增加6000万吨。据国际能源机构测算,用木结构代替钢筋混凝土结构,单位能耗可从800降到100。森林以其巨大的吸收、存储和替代功能被确认为减排二氧化碳、减缓全球气候变化成本最低、综合效益最大的主要途径。森林间接减排,已经纳入国际规划,成为发达国家的通行做法。在《京都议定书》第一承诺期内,日本承诺减排6%,其中3.9%由森林间接减排完成,直接减排仅为2.1%。2010年底召开的坎昆气候变化大会,进一步在减少毁林、防治森林退化和建立绿色基金等方面达成了共识。我国已成为全球第一大二氧化碳排放大国,在实现工业化的进程中,二氧化碳排放量必然持续增加。我们必须充分运用森林间接减排的国际规划,在集体林权制度改革的基础上,加大对森林培育、森林保护、林业产业和生态文化建设的投入,加快构建完善的生态体系、发达的林业产业体系和繁荣的生态文化体系,占据应对气候变化的战略制高点,实现生态改善与经济发展双赢。

集体林权制度改革表面看是一场林业改革,其实质是我国改革开放伟大事业的继续深入和新的探索,它已经或更加深刻地影响着我国的经济、生态、社会和政治建设,对发展中国特色社会主义具有十分重大而深远的意义。必须进一步加强组织领导,全面深入地推进集体林权制度改革,充分发挥它的综合作用,扩大改革成果,为推进国家经济社会发展作出新贡献。