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福建省人民政府办公厅关于印发福建省林业生态红线划定工作方案的通知解读

时间:2015-6-22 10:51:37 信息来源:保护中心 阅读:3889 次
 
    一、综述
    (一)出台的背景。为全面贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神和《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》(中发〔2015〕12号)、《国务院关于支持福建省深入实施生态省战略加快生态文明先行示范区建设的若干意见》(国发〔2014〕12号),和国家林业局划定林地和森林、湿地、荒漠植被、物种“四条”林业生态红线的要求,以及省委省政府对生态红线工作部署和林业生态建设工作的最新要求,为加快划定林业生态红线,统筹林地保护利用规划、湿地保护规划和自然保护区、自然保护小区、森林公园、沿海防护林、生态公益林建设规划,构建生态基础稳固、生态内涵丰富、生态容量逐步提升的林业生态体系,充分发挥林业在维护生态平衡、维持生物多样性、提高生态承载力中的决定性作用,推进“机制活、产业优、百姓富、生态美”的新福建建设,经省政府同意,省政府办公厅下发了《关于印发福建省林业生态红线划定工作方案的通知》(以下简称《通知》)。
    (二)主要内容。文件分八个部分:一是指导思想,二是划定原则,三是控制目标,四是保护区域,五是管控措施,六是工作组织,七是划定成果应用,八是工作要求。
    二、林业生态红线的概念和类型
    1.生态红线是指依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界,是国家和区域生态安全的底线。
    2.林业生态红线是保障和维护国土生态安全、人居环境安全、生物多样性安全的生态用地和物种数量底线,是维护生态平衡的控制线、保障生态安全的警戒线、推进可持续发展的生命线。划定林业生态红线,是强化森林资源、湿地资源和野生动植物资源保护管理的有效举措,是推进全省林业生态文明建设、建设生态文明先行示范区的重要保障。
    3.林业生态红线的类型。根据《国家林业局推进生态文明建设规划纲要》和省环保厅《关于印发福建省生态功能红线划定工作方案的通知》(闽环发〔2014〕23号),为了同时满足环保部和国家林业局的要求,根据福建省的实际情况,我省林业生态红线由林地和森林、自然保护区、湿地、沿海防护林、森林公园、生态公益林等六条红线组成。
    三、如何划定林业生态红线
    (一)划定林业生态红线的基本原则
    1.依法依规原则。划定林业生态红线要符合《森林法》、《自然保护区条例》等法律、法规、规章的规定和要求,将事关福建省生态安全大局,事关福建省生态文明建设,事关福建省可持续发展的重要区域依法划入生态红线。
    2.协调一致原则。划定林业生态红线应与主体功能区规划、生态功能区划、土地利用总体规划、土地整治规划、海洋功能区划、林业发展规划、林地保护利用规划等相衔接和协调,与经济社会发展需求和当前监管能力相适应,预留适当的发展空间和环境容量空间,合理确定生态红线的面积规模,实施有效的生态补偿或生态修复机制。
    3.分区分类原则。根据生态系统服务功能重要性和保护要求,分两个管控级别划定林业生态红线。根据区域不同类别,依据现有的法律法规和相关规定,制定差别化管控措施,有针对性地实施分类管理。
    4.相对稳定原则。林业生态红线一旦划定,要保证保护面积不减少、保护性质不改变、生态功能不退化、管理要求不降低。确需调整的,应依法依规进行。
    (二)划定林业生态红线的管控目标
    1.林地和森林红线的管控目标。依据《国务院关于全国林地保护利用规划纲要(2010-2020年)的批复》(国函〔2010〕69号)和《福建省林业厅关于印发福建省林地保护利用规划(2010-2020年)的通知》(闽林综〔2013〕56号),到2020年福建省林地保有量912万公顷。根据《国务院关于支持福建省深入实施生态省战略加快生态文明先行示范区建设的若干意见》(国发〔2014〕12号),福建省森林覆盖率不低于65.95%测算,全省森林保有量需不低于801.27万公顷,才能实现森林覆盖率的目标,因此森林红线目标设置为森林保有量为不低于801.27万公顷(含非林地中的森林),森林蓄积量达到6.23亿立方米。
    2.自然保护区红线的管控目标。全省现有林业自然保护区(含保护小区)面积85万公顷,占省国土面积6.9%。根据《福建省林业厅关于加快林业科学发展跨越发展推进生态文明先行示范区建设实施方案的通知》(闽林综〔2014〕102号),保护区面积占国土面积比例不低于7%。根据《福建省主体功能区规划》,各类自然保护区的核心区和缓冲区严禁开发,国家和省重点保护野生动植物得到严格保护,维护全省物种安全。
    3.湿地红线的管控目标。《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出目标湿地面积不低于8亿亩(据了解为全国第二次湿地资源调查结果),国家林业局关于印发《推进生态文明建设规划纲要》的通知(林规发〔2013〕146号)提出湿地红线面积不少于8亿亩。2010年全国第二次湿地资源调查结果,我省湿地面积87.1万公顷,根据不完全监测全省现有湿地面积减少到大约84万公顷,我省现状无法将第二次湿地资源调查结果全部划入红线。根据已编制完成的《福建省湿地保护规划》(待批稿),结合实际,目标设置为力争现有湿地数量不减少,各级湿地自然保护区和湿地公园得到有效保护,维护全省淡水资源和海岸线安全。
    4.沿海防护林红线的管控目标。沿海基干林带和防风固沙林是沿海防护林重中之重,必须实行最严格的保护和管理,作为沿海防护林红线的管控目标。根据《福建省绿化委员会 福建省林业厅关于印发福建省沿海基干林带区划界定报告的通知》(闽绿委〔2015〕5号),省共划定沿海基干林带面积5.6万公顷;根据《福建省第五次沙化监测报告》中的监测数据,全省现有防风固沙林面积1.1万公顷(其中:属于基干林带的0.4万公顷)。基干林带和防风固沙林面积两项合计达6.3万公顷,因此,确定全省沿海防护林红线面积不低于6万公顷,其中沙岸和泥岸基干林带面积1.64万公顷,岩岸基干林带面积4.05万公顷。征收占用基干林带得到严格控制,维护沿海海岸线生态安全。
    5.森林公园红线的管控目标。全省现有省级以上森林公园157个,面积16.72万公顷。根据《福建省主体功能区规划》,森林公园属禁止开发利用区,设置森林公园红线面积不低于16.72万公顷。严格保护公园内资源,维护生态安全,保护生物多样性,禁止从事与资源保护无关的任何生产建设活动,不得随意占用、征收和转让林地。
    6.生态公益林红线的管控目标。《福建省人民政府办公厅关于开展生态公益林布局优化调整工作的通知》(闽政办〔2014〕160号)提出,全省生态公益林的面积保持在4294万亩以上。根据2014年度森林资源建档数据,现有生态公益林建档面积286.16万公顷,生态公益林红线以建档面积确定。严控占用征收生态公益林,对确需占用征收重点生态公益林的实行“占一补一”制度。
    (三)划定林业生态红线的保护区域
    按照全面保护与突出重点相结合的原则,将林业生态红线划分为一级管控区和二级管控区2个保护等级。
    1.一级管控区域。一级管控区域是重要生态功能区内予以特殊保护和严格控制生产经营活动的区域,以保护生物多样性、特有自然景观为主要目的。包括自然保护区,重点自然保护小区(点);湿地公园的保育区和恢复重建区,重要湿地,以及《福建省湿地保护规划》中其他一级湿地生态功能区;国家级森林公园的核心景区;沿海基干林带(包括红树林);世界自然遗产地、名胜古迹、革命纪念地和军事禁区;“六江两溪”干流及其支流源头汇水区以及坡度46度以上江河两岸的林地;库容1亿立方米以上水库周边一重山和坡度46度以下江河两岸中,属于省政府批准的饮用水水源一级保护区内的林地;生态公益林中的天然阔叶林和以阔叶树为优势树种的天然针阔混交林。
2.二级管控区域。二级管控区域是重要生态调节功能区内予以保护和限制经营利用的区域,以生态修复、生态治理、构建生态屏障为主要目的。包括自然保护区界外延至第一重山区域,以及除划入一级管控区外的其他自然保护小区(点);湿地公园的合理利用区、宣教展示区、管理区,重要湿地(国家重要湿地、省重要湿地)中未纳入一级管控区的区域,以及《福建省湿地保护规划》中的二级湿地生态功能区。岩岸基干林带,临海乡镇除沿海基干林带外的沿海防护林。国家级森林公园除一级管控区外的其他区域、省级森林公园。一级管控区域外的其他省级以上生态公益林。
    (四)划定林业生态红线的管控措施
    林业生态红线一旦划定,必须认真执行,严格管理,确保保护面积不减少、保护性质不改变、生态功能不退化、管理要求不降低。坚持实行用途管制、分级保护、保障重点、节约集约制度,严格控制建设项目使用林地和湿地,严厉打击非法采伐林木和破坏野生动植物资源违法犯罪行为,构筑区域生态安全屏障。
    1.一级管控区域。实行最严格的管控措施,除法律、法规、规章规定允许建设外,其他原则上不得开发。禁止猎捕野生动物和采挖国家保护野生植物。
    2.二级管控区域。实施局部封禁管护,鼓励和引导抚育性管理,通过补植套种和低效林改造,改善林分质量和森林健康状况。严格控制商品性采伐,区域内的商品林地要逐步退出,并划入生态公益林管理范围。严格控制建设项目使用有林地。在确保全省森林覆盖率不降低、森林蓄积量增长、林地保有量不减少的前提下,科学安排林地定额指标,优先保障重点、民生、基础设施项目。严格控制湿地非法转用和逆转,因国家和省、市重点建设项目征占用的,须按占补平衡原则恢复同等面积的湿地。鼓励人工恢复、增加湿地面积。国家有其他特殊规定的,从其规定。
    (五)划定林业生态红线的程序步骤
    1.初步选划。根据《福建省林业发展规划》、《福建省林地保护利用规划》、《福建省生物多样性保护规划》、《福建省湿地保护规划》、《福建省沿海基干林带区划界定成果报告》、《福建省第五次沙化监测报告》、《福建省重点生态公益林区划界定》等林业相关规划和《福建省生态功能红线划定工作方案》有关文件,充分利用已经完成的各种规划及区划界定的矢量图等成果资料,结合区域经济社会发展规划、生态系统特征和收集到的相关基础资料,研究甄别具有重要生态功能和生态敏感、脆弱区域,分别确定林业有关生态红线划定范围。
    2.现状评价。由各县(市、区)林业主管部门在省林业厅分发的各类矢量图的基础上,结合本地的区域经济社会发展规划、林业各项规划、生态系统特征和收集到的相关基础资料,以及区划界定的矢量图等成果资料,进一步核对和补充区划,并对初步甄别筛选的林业生态红线区进行生态系统服务功能重要性评价、生态敏感性和脆弱性评价,明确生态保护目标和重点,在空间上识别生态保护的核心区域。在此基础上提出各类矢量图的修改意见,经设区市林业局审核后报省林业厅审定。
    3.边界确定。由省林业厅将林业各类生态红线进行空间叠加与制图综合分析,根据生态系统完整性,按生态类型、生态重要性和敏感性等级确定边界,结合各地实地调查及提出的修改意见,科学界定林业生态红线的地理分布界线。
    4.红线命名。林业生态红线区的命名由省林业厅统一完成,采取“行政区划+自然地理单元+生态红线类型+生态保护红线区I级(II级)”的命名方式。如遇到生态红线类型重叠区域,则以其主导生态功能或主要保护目标进行命名,采取“主导生态功能+辅助生态功能”的命名方式。
    四、林业生态红线划定工作的时间要求
    全省林业生态红线划定工作,从2015年5月开始,至2015年年底完成,共分五个阶段。
    (一)准备阶段。时间为2015年5月-6月,完善工作机制,制定技术方案,明确技术标准,收集有关资料,开展调查研究。
    (二)划定阶段。时间为2015年6月-2015年8月,以县为单位,以林地保护利用规划、林地落界图库、湿地保护规划、沿海防护林体系规划、防沙治沙规划等有关成果资料为基础,结合外业调查核实,重点开展林地、湿地保护区域等级划分并落实到具体的山头地块,经征询有关部门和群众意见后,由县(市、区)级人民政府审核形成县级林业生态红线基础数据。
    (三)建库阶段。时间为2015年8月-9月,以设区市为单位,汇总形成市级林业生态红线数据库,经设区市人民政府审核后送省林业厅,由省林业厅综合建立全省林业生态红线地理空间数据库(初稿)。
    (四)评审阶段。时间为2015年10月-11月,省林业厅将全省林业生态红线地理空间数据库(初稿)征求省直有关部门意见,并组织专家进行评审,对数据库进行修改完善。
    (五)报批阶段。时间为2015年12月初,省林业厅将通过专家评审的全省林业生态红线地理空间数据库上报省人民政府审批。
    五、林业生态红线划定形成的成果
    (一)建立全省林业生态红线地理空间数据库。通过建立全省林业生态红线地理空间数据库,确定全省及各市、县(区)林业生态红线的数量,落实林地、湿地等地类的保护等级、界线范围、空间位置等各项因子,实现“以库管线”。
    (二)形成全省林业生态红线一张图。通过调查核实,将林业生态红线中的林地、湿地等落实到山头地块,结合林地年度变更调查技术手段,实行动态管理,确保林业生态红线的现势性、时效性和精准性,实现“以图管线”。
    (三)形成《福建省林业生态红线区划》报告文本。对林业生态红线划定的指导思想、原则、编制依据、划分标准及各类区域的主导生态功能、范围、面积等进行详细说明。
    六、林业生态红线划定工作的部门分工和有关要求
    1.组织方式。通知明确林业生态红线划定工作由省政府统一部署,省林业厅制定具体实施方案并组织实施;省发展改革、财政、国土资源、环境保护、住房建设、农业、交通运输、水利、海洋渔业、法制、测绘地理信息等有关部门要各司其职,密切配合,共同完成。各设区市、县(市、区)人民政府要参照省的做法,完善工作机制,加强组织领导,明确部门职责,落实必要经费,加快推进林业生态红线划定工作。
    2.划定要求。开展林业生态红线划定工作要充分尊重群众意愿和征询群众意见,切实保障群众的合法权益,确保划定工作和谐有序开展。