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关于修订林业行政处罚裁量规则和基准有关问题的说明

时间:2017-6-8 8:55:45 信息来源:省林业执法总队 阅读:1484 次
    一、修订背景和内容
    制定行政处罚裁量规则和基准是林业执法的基础性工作,对规范统一行政处罚行为,促进执法公平公正具有十分重要的意义。2015年12月《福建省林业厅关于公布林业行政处罚裁量规则和基准的通知》(闽林〔2015〕26号)出台后,国家层面修订了《野生动物保护法》和《种子法》,我省颁布了《福建省湿地保护条例》,国家林业局出台了《林业行政案件类型规定》。因此,需要按照国家局规定的案件类型框架和新修订颁布的法律法规,相应补充调整我省林业行政案件类型、处罚项目以及裁量基准,保持上下统一完整。与此同时,我们结合执法实践需要,转变行政执法思路和方式方法,补充了林业违法行为名称定义和适用法律依据,完善了裁量规则和基准,规范了行政责令操作程序,调整了裁量基准适用范围,进一步提升行政执法规范化水平,并对接信息化建设,适应新形势新要求。
    在原有林业行政处罚裁量规则和基准的基础上,我们认真研究梳理,着手修订《福建省林业行政处罚裁量规则》和《福建省林业行政案件类型和裁量基准》(以下分别简称《规则》、《基准》)。《规则》共十二条,对目的定义、适用范围、裁量原则、分档办法、从轻情形、从重情形、程序规范等方面进行修订;《基准》共列举14类133项行政处罚事项,逐项进行违法行为定义,并明细法律依据和裁量基准。
    二、修订过程和征求意见情况
意见稿形成后,2017年2月21日,以省林业执法总队名义征求了厅有关处室局站和设区市林业行政执法机构意见。防检局和湿地中心提出修改意见,经共同研究探讨和沟通说明后,对部分内容修改完善;厅政法处、林政处、造林处、森林公安局、防火办、林场局、保护中心、种苗站等单位没有修改意见,各设区市林业行政执法机构没有修改意见。在这个过程中,对一些法律理解和适用问题还与专家学者再次进行了深入探讨。
送审稿形成后,报请厅领导审阅,厅政法处还召集我们共同研究,对部分内容进行修改完善。在此基础上,我们起草了《福建省林业厅关于印发林业行政处罚裁量规则和基准的通知》文稿,并结合发文程序,将文稿发送有关处室局站会稿核稿,得到了会稿核稿单位的一致同意。这个文稿经厅长办公会议审定后,以规范性文件下发到各市、县(区)林业局,平潭综合实验区农发局,武夷山国家级自然保护区管理局执行,并对外公布。
    三、有关问题的说明
    (一)关于案件类型名称规范问题。法律规定的林业行政违法行为涉及到法律4部、行政法规12部、地方性法规10部、部门规章5部、省政府规章1部,最近国家林业局出台了《林业行政案件类型规定》,对法律、行政法规、部门规章规定的行政违法行为进行全面梳理,规定了14类94项林业行政违法行为,并逐项给予界定。我们在此基础上,按照上下对接形成体系化的思路,保持14个案件类别框架不变,相应补充了我省地方性法规和省政府规章规定的林业行政违法行为39项,并逐项界定违法情形,由此形成我省14类133项林业行政案件类型。通过规定案件类型和名称,进一步促进执法办案及案件统计分析规范统一,提升林业行政执法管理水平。
    (二)关于裁量基准档次问题。行政处罚裁量基准是在法律、法规、规章规定处罚种类和幅度范围内,区分违法情形、细化处罚标准,确保执法公正。鉴于林业执法实践中违法情形比较复杂,难以面面俱到,我们主要从违法事实、性质、情节和危害后果等因素考虑,将行政处罚裁量基准分为从轻、一般、从重三个档次,以此规定相应的处罚种类和幅度。一般档次指正常情况下违法情形的处罚标准,从轻档次指危害后果轻微并能及时主动改正情形的处罚标准,从重档次指危害后果严重并具有拒不改正等特殊情形的处罚标准。此外,尚有一些行政处罚项目没有细化基准档次,主要包括法定处罚种类和幅度没有自由裁量空间的、涉及伪造证件类已列入刑事责任范围的、以及其他难以细化标准的案件类型,这些行政处罚项目需要在今后执法过程中进行探索总结。
    (三)关于执法程序规范问题。现行法律法规规章规定的违法行为,大部分都涉及到责令停止违法行为、补种树木、恢复原状或者改正纠正等行政命令,在执法实践中通常行政责令与行政处罚决定一并作出,往往造成行政处罚事项执行了、行政责令措施没有落实的状况,达不到纠正违法行为的执法目标,一些案件还出现不能按照法定期限结案的问题。这次修订《规则》和《基准》,严格按照《国家林业局关于发布新修订的林业行政处罚文书格式的通知》(林策〔2012〕288号)和《国家林业局关于印发林业行政处罚文书制作填写规范》(林策〔2014〕38号)的要求,进一步规范林业行政责令与行政处罚程序关系,将“责令通知书”和“行政处罚决定书”分别下达,并且强调在作出行政处罚决定前特别是在行政立案时,应当先行下达相应的“责令通知书”,在执法程序中落实行政责令行为。其目的是及时制止违法行为、减轻危害后果,或者督促当事人履行法定义务、使违法行为恢复到合法状态,实现处罚与监管并举。
    (四)关于责令通知执行问题。行政责令是行政机关运用公权力督促当事人履行法定义务的行政命令。《规则》提出:“违法行为人履行《责令通知书》规定义务的情况,应当作为从轻或者从重处罚裁量的重要情节。对违法行为人采取与林权权利人达成补种树木或者恢复原状书面协议等能够保证完成的措施的,可以按已履行情节进行处罚裁量。”其根本目的在于督促违法行为人及时履行法定义务,同时引导并支持受害人通过民事法律途径,获得补偿或者恢复。对违法行为人未按照“责令通知书”要求履行法定义务的,林业主管部门可以采取“黑名单”联合惩戒、行政强制执行或者移送有关部门处理等措施,确保履行到位。
    (五)关于适用范围问题。我厅原公布的《林业行政处罚裁量规则和基准的通知》(闽林〔2015〕26号)仅适用于省本级,但也有一些地方对裁量规则和基准没有制定,或者制定不规范,出现了同一类型案件在不同地方不同部门裁量标准不一致的问题,显失执法公正。这次制定的《规则》和《基准》可以适用全省范围,市、县(区)林业局也可以据此制定当地适用的裁量规则及基准。对未制定当地《规则》和《基准》的,必须按照省林业厅公布的《规则》和《基准》执行。此外,这个《规则》和《基准》,还将通过《福建省林业行政执法管理应用系统》设定和应用,促进全省的行政处罚标准和方法规范统一。
    (六)关于对接权力清单问题。深化行政审批制度改革将行政处罚项目列入权力清单和责任清单,并对外公布,但是存在权力清单和责任清单滞后于法律法规的实际情况,出现了新颁布或者修订法律、法规和规章已经实施,权力清单尚未调整公布的问题。对此,《规则》提出:“施行过程中有关法律法规规章对行政处罚规定进行新增、废止或修改的,依照其规定做相应的调整。”同时提请省审改办修订林业行政处罚权力清单,主要考虑的是法律、法规、规章颁布或者修订后必须依法实施,避免有法不执行,给林业执法造成脱节,并承担相关责任的问题。