您的位置: 首页 >> 政务公开 >> 林业改革

回良玉:全面推进集体林权制度改革 切实加强生态文明建设

时间:2009-9-27 11:47:32 信息来源: 阅读:5333 次
全面推进集体林权制度改革 切实加强生态文明建设
回良玉

 
  在新中国成立60周年即将到来之际,中央召开首次林业工作会议,谋划加快林业改革发展大计,全面推进集体林权制度改革,意义十分重大。这是加快发展现代林业、进一步解放和发展农村社会生产力的重大举措,对生态文明建设和社会主义新农村建设都将产生巨大的推动作用。
  一、科学分析当前林业工作的形势任务,切实增强加快林业改革发展的紧迫感和责任感
  发展林业,利在当代、荫及后世、恩泽人类。新中国成立以来,党和国家始终高度重视林业工作。毛泽东同志发出了“绿化祖国”的伟大号召。邓小平同志倡导了“全民义务植树运动”。江泽民同志提出了“再造祖国秀美山川”的宏伟目标。党的十六大以来,以胡锦涛同志为总书记的党中央,确立了“以生态建设为主的林业发展战略”,作出了建设生态文明的战略部署。新中国成立60年来,特别是改革开放以来,我国林业发展取得了举世瞩目的成就。一是森林资源明显增长。森林覆盖率从新中国成立初期的8.6%提高到18.21%。森林面积达到26亿多亩,比改革开放初期增长44%。活立木蓄积量达到136亿立方米,比改革开放初期增加1/3。人工林面积达8亿亩,居世界第一位,占全球人工林面积的1/3。二是局部生态明显改善。改革开放以来,国家先后实施了三北防护林、天然林保护、退耕还林等重点生态工程。三北工程造林3.67亿亩,工程区森林覆盖率提高一倍。天保工程有效保护天然林14.3亿亩,减少森林资源消耗4.26亿立方米。退耕还林工程造林4亿多亩(其中退耕地造林1.4亿亩,荒山造林和封山育林2.6亿亩),工程区森林覆盖率提高2个多百分点。三是防沙治沙明显突破。实施了京津风沙源治理、石漠化治理等工程,总体上实现了从“沙逼人退”向“人逼沙退”的历史性转变。全国沙化面积由上世纪末的年均扩展约3436平方公里变为目前的年均缩减约1283平方公里。四是物种保护明显加强。全国累计建立林业自然保护区2006处,总面积18.4亿亩,有效保护了90%的陆地生态系统类型、85%的野生动物种群和65%的高等植物群落。五是供给能力明显提高。60年累计为社会提供木材60多亿立方米,人造板、地板、家具、松香等产品产量居世界首位,经济林、花卉、紫胶、活性炭等产品产量居世界前列。2008年,我国林业产业产值达到1.44万亿元,林产品进出口贸易额突破700亿美元,已跃升为世界林产品生产和贸易大国。
  同时,我们也必须清醒地看到,我国森林资源总量仍然严重不足,森林生态系统整体功能仍然非常脆弱。我国森林覆盖率排在世界第130位;人均森林面积不足世界平均水平的1/4,排在世界第134位;人均活立木蓄积量只有世界平均水平的1/7,排在世界第122位。总体上看,生态问题依然是我国可持续发展最突出的问题之一,生态产品已成为当今社会最短缺的产品之一,生态差距已构成我国与发达国家之间最主要的差距之一。
  当前,我国正处于继续全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的关键时期,建设生态文明,已成为我国现代化建设的战略任务,林业工作肩负着更加重大的历史使命。一是实现科学发展,必须把发展林业作为重大举措。林业在维护生态平衡、提高生态承载力中起着决定性作用。加快林业发展,增加森林资源总量和林产品供给,增强森林生态系统整体功能,实现自然生态系统与社会经济系统的良性循环,对于维护国家的生态安全、能源安全、经济安全具有重要的战略意义。二是建设生态文明,必须把发展林业作为首要任务。建设生态文明是顺应世界文明发展潮流的必然选择,也是党的十七大作出的重大战略决策。建设生态文明,必须首先加快林业发展。森林是“地球之肺”,湿地是“地球之肾”,生物多样性是地球的“免疫系统”,只有不断“强肾润肺”、增强“免疫功能”,才能保障地球的“健康”。三是应对气候变化,必须把发展林业作为战略选择。森林是陆地最大的储碳库和最经济的吸碳器。《京都议定书》把发展林业列为应对气候变化、固碳减排的重要途径。2007年9月,胡锦涛主席在APEC会议上提出了建立“亚太森林恢复和可持续经营网络”的重要倡议,被国际社会誉为应对气候变化的森林方案。2007年12月,在联合国《气候变化框架公约》第13次缔约方大会上,植树造林、加强抚育、减少毁林、控制森林退化被列为巴厘岛路线图的重要内容。四是解决“三农”问题,必须把发展林业作为重要途径。我国是一个多山国家,山区占国土总面积的69%,山区人口占全国的56%。加快山区经济发展,最大的潜力在山,最大的希望在林。
  总的来看,现在的林业与过去的林业已大不相同,社会对林业的需求日趋多样,林业的内涵日益丰富,林业的多种功能空前凸显。过去林业主要是保障木材等林产品供给,现在正在向开发生物产业、森林观光、保健食品等多元化发展;过去林业主要是发挥防风固沙、水土保持等作用,现在正在向森林固碳、物种保护、生态疗养等新领域延伸;过去林业主要是着眼发展经济,现在正在向改善人居、传承文化、提升形象等高层次推进。我们要准确把握林业在经济社会发展全局中的战略地位,坚定不移地推进林业改革,毫不动摇地加快林业发展。
  二、深刻认识集体林权制度改革的重大意义,切实保证改革沿着正确的方向推进
  30年前,一场由农民发起的包产到户,一举解决了全国人民的温饱问题。30年后的今天,一场仍然起源于基层探索、来源于农民创造的林权制度改革,为推进农村全面小康社会建设注入了新的活力。党中央、国务院2008年作出了全面推进集体林权制度改革的重大决策。胡锦涛总书记、温家宝总理都对集体林权制度改革作出过重要指示,并亲自考察指导,对改革产生了巨大推动作用。目前,福建、江西、辽宁、浙江、云南5省基本完成了明晰产权、承包到户的改革任务,另有14个省区市改革已全面铺开,其他省区市也正在进行试点。截至2008年底,全国已确权到户的林地面积12.7亿亩,占集体林地的50%。
  这场改革广泛而深刻,我们必须充分认识改革的重大意义,进一步增强继续推进改革的自觉性和主动性。第一,这是农村经营制度的又一重大变革。集体林权制度改革是农村经营制度改革在林地上的拓展和延伸,是农村家庭承包经营制度在林业上的丰富和发展。推进集体林权制度改革,真正实现“山有其主,主有其权,权有其责,责有其利”,可以从根本上解决过去长期存在的产权归属不清晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题。由于我国集体林地面积远远大于耕地,林地及林木财产价值较高,林权的物权性质更强,搞好集体林权制度改革,其意义不亚于当年的耕地承包。第二,这是一项惠及亿万农民的民心工程。通过集体林权制度改革,把25亿亩集体林地承包到户,把36亿立方米、数万亿元的林木资产落实到户,不仅使亿万农民获得了大量的生产资料和可观的家庭财产,而且为农民提供了重要的创业平台和广阔的致富空间。第三,这是发展现代林业的强大动力。实行集体林权制度改革,有利于发挥市场配置林业资源的基础性作用,充分释放林地资源、物种资源、人力资源的巨大潜力;有利于从根本上增强林业发展活力,充分引导各种生产要素向林业聚集;有利于从整体上增强林业发展动力,全面提升林地产出率、资源利用率、劳动生产率和市场竞争力。第四,这是应对国际金融危机的重要举措。实行集体林权制度改革,能够扩大林业的“容人之量”,对农民就业形成“磁吸效应”,对农民增收形成“倍数效应”。在当前国际金融危机影响仍未见底、农民工返乡较多的背景下,推动集体林权制度改革正好可以吸纳更多的农民工从事林业生产经营,缓解就业矛盾。第五,这是促进农村和谐稳定的有力保障。推进集体林权制度改革,有利于解决农民最关心的林地权属和利益分配问题,化解长期存在的历史遗留问题和矛盾纠纷,推进农村基层民主政治建设。据对19个省区市的统计,林改以来已解决各类山林纠纷40多万起,有效消除了农村大量不稳定因素。
  现在来看,集体林权制度改革,既有内在的动力和要求,也有社会的认同和支持;既有实践的探索和经验,也有推进的实力和条件。在近几年各地率先试点、大胆实践的基础上,全面推进改革的时机已经到来。我们必须从战略和全局高度,进一步统一思想,把这场事关兴林富民、事关农村发展、事关生态文明建设的重大改革全面推向深入。
  第一,必须确保实现两个基本目标。实现资源增长、农民增收,也就是生态受保护、农民得实惠,是改革的出发点和落脚点。推进集体林权制度改革,必须立足于增加森林资源总量,提升森林资源质量,增强森林生态系统的整体功能。决不能以破坏森林、牺牲生态为代价,这是集体林权制度改革必须坚守的一条底线。保障农民的物质利益、尊重农民的民主权利是做好整个“三农”工作的基本准则,必须着眼于让农民得到实实在在的利益,使林业真正成为农民创业就业、增收致富的重要门路。
  第二,必须建立起两项根本制度。创新集体林业体制机制,根本的是建立以家庭承包经营为基础的现代林业产权制度和支持林业发展的公共财政制度。这是加快集体林业发展的内在动力和外部保障。必须坚持和完善农村基本经营制度,赋予农民更加充分而有保障的林地承包经营权,让农民吃下长效“定心丸”。只有建立起以公共财政为基础、社会力量广泛参与的林业支持保护机制,才能保障集体林业又好又快发展。
  第三,必须坚持两项重要原则。尊重农民意愿、坚持依法办事,是确保集体林权制度改革规范有序推进的两大法宝。在改革过程中,必须充分尊重农民意愿,切实保障农民的知情权、参与权、决策权。同时,必须坚持依法办事,确保改革的内容、方法、程序与法律规定相符合、相一致。
  第四,必须抓住两个关键环节。在集体林权制度改革的诸多步骤和环节中,勘界发证和落实责任最为关键。必须依法进行实地勘界、明确“四至”、准确登记,核发全国统一式样的林权证,确保登记的内容齐全规范、数据准确无误,做到图、表、册一致,人、地、证相符。承包方不能改变林地用途,不得损毁林地。
  第五,必须处理好两个重要关系。能否处理好改革与稳定、放活与管理的关系,是决定集体林权制度改革成败的关键。要妥善处置历史遗留问题,防止出现新的矛盾,避免留下各种隐患。对商品林要放活经营,让经营主体依法自主决定经营方向和经营模式、自主销售林产品。对公益林主要是保护,但也不能机械地管死,在不破坏生态功能的前提下,按照科学经营的要求,兼顾发挥其经济功能和经济效益。山林承包到户后,要加强管理,防止乱砍滥伐,守住生态底线。
  三、着力强化林业支持保护体系建设,切实优化林业改革发展的政策环境
  发展现代林业,加强生态建设,必须强化兴林富民政策,完善林业管理体制,创新林业运行机制。各地区各部门要各司其职,密切配合,优化政策环境,加快林业改革发展步伐。
  (一)建立健全林业支持保护制度,为现代林业和生态文明建设提供有力保障。各级政府要将林业部门行政事业经费纳入财政预算,将森林防火、病虫害防治以及林业行政执法体系等方面的基础设施建设纳入各级政府基本建设规划,将林区道路、供水、供电、通信等基础设施建设纳入相关行业的发展规划,继续加大对重点生态工程建设的投入。要尽快建立健全森林生态效益补偿基金制度,从2010年起对属集体林的国家级公益林,中央财政补偿标准由每年每亩5元提高到10元,并随着财力的增长逐步提高补偿标准,地方财政也要根据实际加大补偿力度。建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度,从2009年起开展造林苗木、森林抚育补贴试点,中央财政对造林优质苗木、中幼林和低产林抚育给予补贴,并逐步扩大试点范围。从2009年7月1日起,将育林基金征收标准由林木产品销售收入的20%降至10%以下。育林基金减少后,林业部门行政事业经费,由同级财政通过部门预算予以核拨。继续对以林区“三剩物”(采伐、造材、加工剩余物)、次小薪材(次加工材、小径材、薪材)为原料生产加工的综合利用产品实行增值税即征即退政策。
  (二)建立健全林业金融支撑制度,全面增强金融对林业发展的服务能力。按照新的政策规定,林业贷款期限最长可为10年;林权抵押贷款利率低于信用贷款利率;小额林农贷款,借款人实际承担利率不超过基准利率的1.3倍。适当延长林业贷款贴息期限,提高林业贷款贴息率。从2009年开始,中央财政已在福建、江西、湖南3省开展森林保险保费补贴试点工作,在省级财政至少补贴25%保费的基础上,中央财政再补贴30%的保费。
  (三)建立健全林木采伐管理制度,赋予森林经营者更充分的林木处置权。要简化采伐审批程序,做到简便易行、公开透明,推行采伐限额公示制度。实行林木采伐分类管理,非林业用地林木不纳入采伐限额管理,由经营者自主采伐;商品林采伐指标,5年内可结转使用。
  (四)建立健全集体林权流转制度,规范林地承包经营权、林木所有权流转。在不改变林地集体所有性质、不改变林地用途、不损害农民林地承包权益的前提下,林农可依法自愿有偿流转林地承包经营权和林木所有权,可以转包、出租、转让,可以互换、入股、抵押,也可以作为出资、合作条件。加快建立健全林权流转市场,依法规范林权流转登记管理工作,搞好林权纠纷调处和合同仲裁。尽快建立森林资源资产评估师制度和评估制度。
  (五)建立健全林业社会化服务体系,为林业发展提供优质高效服务。要加快构建公益性服务和经营性服务相结合、专业服务和综合服务相协调的新型林业社会化服务体系。大力发展农民林业专业合作社、家庭合作林场、股份制林场等林业合作组织。国家支持农民林业专业合作社承担林业和山区经济发展建设项目。鼓励发展各类林业专业协会,引导和规范各类林业中介组织健康发展。
  四、进一步加强对林业工作的领导,切实开创林业改革发展的新局面
  要进一步加强对林业工作的领导,建立齐抓共管的工作机制,形成共同推进的工作格局。
  (一)切实加强党政领导,强化推动林业工作的组织保障。各级党委、政府要把林业工作摆上重要议事日程,在组织领导、政策制定、工作部署、财力投放等方面切实体现重视林业的战略意图。各地都要成立集体林权制度改革领导小组,党委、政府主要领导要亲自抓、负总责,分管领导要直接抓、负主要责任,形成党委统一领导、党政齐抓共管、有关部门各负其责的领导体制和工作机制。
  (二)认真履行部门职责,形成支持林业工作的强大合力。各部门要各负其责,通力协作,积极支持林业改革发展。发展改革、财政等部门要完善各项林业扶持政策,不断加大林业投入。金融部门要完善林业投融资机制,健全政策性林业保险制度。宣传部门要大力宣传党的兴林富民政策,引导全社会牢固树立生态道德观、生态价值观、生态政绩观、生态消费观等生态文明观念。林业部门要当好各级党委、政府的参谋助手,抓好组织实施工作。各有关部门要积极发挥自身优势,为加快林业改革发展作出应有贡献。
  (三)统筹生态建设与产业发展,构建林业协调发展的科学格局。要正确处理生态建设与产业发展之间的关系,推进“生态建设产业化、产业发展生态化”,实现生态建设与产业发展良性互动。继续实施以生态建设为主的林业发展战略,深入开展全民义务植树运动,抓好重点生态工程建设,推进风沙源和石漠化治理,加强野生动植物保护和自然保护区建设。加大林业产业的扶持力度,大力发展生物质材料、生物质能源、林产品精深加工、森林旅游等林业产业。
  (四)严密防控重大林业灾害,确保森林资源和人民生命财产安全。要把林业灾害防控纳入政府应急管理,努力把林业灾害的损失降到最低程度。积极引导建立防火、防盗、防虫等民间“三防”体系,加强林区防灾、抗灾和救灾能力建设,全面提高林业灾害综合防控水平。
  (五)强化科技和人才支撑,提升林业建设的质量效益。要加大科技创新力度,力争尽快在若干重要学科领域掌握一批核心技术,拥有一批自主知识产权。加快林业科技成果转化,大力推广先进实用技术。加快推进林业机械化、信息化、标准化建设,不断提高现代林业建设的物质装备水平和科学管理水平。
  (本文是回良玉同志2009年6月22日在中央林业工作会议上的讲话摘要。)
(《求是》)